Решение № 3636 от 21.11.2024 г. на Административен съд - Велико Търново по дело № 269/2024 г.

Производство по реда на чл. 145 от АПК във вр с чл. 121 и сл. От ЗДСл.

Образувано е по жалба на С. Н. В. гр. В. Търново, [улица] против Заповед № 407/20.3.2024г. на Изпълнителен директор на НАП, с което на основание чл. 107, ал. 2 от ЗДС е прекратено служебното й правоотношение с НАП.

Оспорващият твърди незаконосъобразност на Заповедта, поради издаването й при неспазване на изискванията за форма, допуснато съществено нарушение на административно производствените правила, противоречие с материално-правните разпоредби и несъответствие с целта на закона. На първо място счита че, допуснатото съществено процесуално нарушение се изразява в това, че служебното правоотношение е прекратено, считано от 20.3.2024г, когато жалбоподателката е била в платен отпуск поради временна нетрудоспособност и Заповедта е връчена редовно на 25.03.2024г. С други думи недопустимо е преди връчване на Заповедта с предходна дата да се прекратява служебното правоотношение. Макар и издадена от компетентен орган в рамките на предоставените му правомощия, същата не е съгласувана със синдиката, с УЧР, което представлява съществено процесуално нарушение, водещо до отмяна на акта само на това основание. На следващо място, намира, че издадената Заповед се явява немотивирана, поради което е нарушение на изискването за форма по смисъла на чл. 58, ал. 2 от АПК. От помощните органи, извършили атестацията на служителката също са допуснати съществени процесуални нарушения: след като е обжалвала получената от нея оценка, при новото оценяване се е стигнало до влошаване положението на жалбоподателя, което също е недопустимо. Освен това самата оценка и нейното извършване противоречи на императивни норми на НУРОИСДА. Оценяване изпълнението на длъжността за висшите държавни служители, тези на ръководни длъжности и на експертни длъжности с аналитични и/ или контролни функция, според жалбоподателката включва три етапа: 1. Изготвяне и съгласуване на индивидуален работен план 2. Провеждане на междинна среща и 3. Провеждане на заключителна среща за определяне годишната оценка на изпълнението, видно от нормата на чл. 8, ал.1 от с.з. Спазването на тези три етапа гарантира обективността на извършеното оценяване, каквото въобще не е налице спрямо нея. Нарушен е бил грубо принципът на чл. 18, ал.1 от НУРОЕСДА във вр. С чл. 76, ал. 7 от ЗДСл за изготвяне на оценката, доколкото общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия / контролиращ ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец, което в конкретния казус не е спазено. Освен това намира, че не са налице материално- правните предпоставки за прекратяване на служебното отношение по чл. 107, ал.2 от ЗДСл. Съобразно чл. 16, ал.1 т. 5 от НУРОСДА оценка „Неприемливо изпълнение“ се поставя, когато оценяваният едновременно: а/ не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията / критериите, определени в него като неизпълнението е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя б/ е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения, поведение, неотговарящи на изискванията в приложение № 1 и приложение № 1 а, като сочи, че при нейното оценяване не са спазени и двата критерия. В жалбата се посочват и твърдените от жалбоподателката нарушения на процедурата по оценка, като сочи следното:

1.При поставяне на оценка „Неприемливо изпълнение“ по смисъла на чл. 107, ал. 2 от ЗДСл, АО е следвало да изложи мотиви, които да са ясни, непротиворечиви и обективни.

2. За да се постави горната оценка, следва служителят да не отговаря при оценяването на 6 компонента съгласно Приложение № 1 от НУРОИСДА: управленска компетентност, работа в екип, комуникативна компетентност, ориентация към резултати, фокус към клиента и професионална и дигитална компетентност. При попълването на формуляра за това органът не е направил индивидуализация, а само е изброил горепосочените елементи.

3.Годишната оценка за 2022г. е 2“Изпълнението, надвишава изискванията“, каквито са оценките в периода от 2016-2022г. включително. На междинната среща за 2023г. оценката е 2, и същата е съгласувана със сегашния Директор на ТД на НАП г-жа В. в качеството тогава на контролиращ орган. След междинната среща, предвид това, че оценката е висока не е изготвян индивидуален план за подобряване на работата и не е проследяване неговото изпълнение съгласно чл. 12, ал.3 от НУРОИСДА.

4.Оценката й за първо и за второ тримесечие за 2023г. също е 2, а не както е посочено от ответника 3Б, поради което е налице съществена разлика между годишната оценка и оценка ДВПР.

5. За периода от междинната оценка до заключителната такава жалбоподателката е била в платен отпуск поради временна нетрудоспособност за срок от 3 месеца, поради което е недопустимо да се извършва нова оценка.

6. Годишната оценка от оценяващия орган е 4, като след подаване на възражения срещу нея, без наличие на правомощие и компетентност Директор на ТД на НАП е изготвил становище за поставяне на оценка 5 до контролиращия орган, който от своя страна без да излага собствени мотиви е пресъздал това субективно мнение. Подчертава, че не е в правомощията на Директор на ТД на НАП да изготвя и предоставя оценка при годишно оценяване, която да се взема предвид от контролиращия орган. Последният не спазил процедурата, тъй като същият не е изложил във формуляра самостоятелно становище.

7.Самата годишна оценка не е безпристрастна, а се дължи на лични конфликти с Директор на ТД на НАП.

8. По отношение на неизпълнението намира, че са й вменени като неизпълнени действия, които не зависят от нея в разрез с чл. 17, ал.1, т. 5 б“а“ от НУРОИСДА. Фактът, че колеги прекратяват служебните си правоотношения и/ или се пенсионират изцяло не зависят от волята на жалбоподателката, а освен това в този период същата е била в обективна невъзможност да влияе на процесите, тъй като е била в тримесечен платен отпуск. Другите неизпълнения, които се твърдят, не отговарят на установените от органа факти. В тази част оценката е в противоречие с нормата на чл. 17, ал.1 т. 5 б „б“ от НУРОИСДА. Например се посочва, че не търси адекватни решения за обезпечаване на работния процес, поради което представя към жалбата Предложение от 19.2.2024г. за обезпечаване на работния процес, и Заповед № 303/1.3.2024г. на Директор на ТД на НАП, с която е определена за наставник и обучител на новоназначени колеги.

9. Голословни са твърденията, че е имало оплаквания от колеги и граждани, че не се правя добре арг. От чл. 18, ал. 2 от НУРОИСДА.

С тези оплаквания, подробно развити в жалбата, от съда се иска обжалваната Заповед да бъде отменена. Претендира разноски, съгласно представен списък.

В о.з. се представлява от... Н., която поддържа така подадената жалба и развива допълнителни съображения в представена по делото писмена защита. Намира за неоснователно направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, тъй като същото е съобразено с Наредба № 1/2004г. на ВАС за минималните адвокатски възнаграждения, съответства на правната и фактическа сложност на спора, доколкото са били проведени повече от две открити съдебни заседания, освен жалбата са изготвени и две писмени становища – по молбата за поправка на съдебен протокол и по молбата за отменяне на Определението, с което е даден ход по същество и възобновяване на съдебното дирене.

Ответник жалба – Изпълнителен директор на НАП чрез процесуалния си представител... П. заема становище за неоснователност на така подадената жалба, тъй като Заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на процесуалните изисквания за това, отговаря на изискванията за форма, тъй като в нея са посочени фактическите обстоятелства и правни изводи на органа и е издадена при правилно приложение на материалния закон. Претендира заплащане на направените разноски – за вещо лице и юрисконсултско възнаграждение, за което представя списък по чл. 80 от ГПК във вр. С чл. 144 от АПК. Прави възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение. С оглед на така изложеното моли да бъде отхвърлена подадената жалба против Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение. Допълнителни аргументи развива в представена по делото писмена защита.

Административен съд Велико Търново осми състав като обсъди доводите на страните и доказателствата по делото, намира за установено от фактическа страна следното:

По делото не е спорно, че между жалбоподателя и ответник жалба има сключен договор на основание чл.10д, ал. 4 и чл. 12, ал.1 от ЗДСл с №770/2.11.2015г. с ранг „Младши служител“ в ТД на НАП, Отдел „Логистика“ Сектор „Деловодство и архив“ стр.141 от делото. С предложение от И. З. на длъжност Директор на ТД на НАП В. Търново на жалбоподателката е предложено преназначаване по чл. 82, ал.1 във вр. С чл. 67, ал.5 т. 3 от ЗДСл да заеме длъжността „Експерт“ в ТД на НАП В. Търново, отдел „Логистика“ Сектор „Деловодство и архив“, считано от 13.1.2017г стр.130 от делото, за което същата е дала своето съгласие и е бил сключен нов договор, с който се учредяват служебни правоотношения – Заповед № 73/10.1.2017г. По делото е представена и длъжностната характеристика за тази длъжност. По делото е представено служебното досие в което се съдържа Годишната оценка за 2022г. която е 2“Изпълнението надвишава изискванията“, каквито са оценките в периода от 2016-2022г. включително. На междинната среща за 2023г. оценката е 2, и същата е съгласувана със сегашния Директор на ТД на НАП г-жа В. в качеството тогава на контролиращ орган. След междинната среща, предвид това, че оценката е висока не е изготвян индивидуален план за подобряване на работата и не е проследявано неговото изпълнение, съгласно чл. 12, ал.3 от НУРОИСДА. Представени са доказателства, че Оценката й за първо и за второ тримесечие за 2023г. също е 2, а не както твърди ответникът – 3Б. Няма спор, че за периода 18.3.2024г. – 22.03.2024г. жалбоподателката е депозирала болничен лист № Е20240763590. В последното по делото о.з. е представено Експертно Решение № 00572 от зас. 46 от 26.9.2024г., с който обжалвания от свидетелката В. болничен лист от 9.1.2024г. за 30 дни при домашен амбулаторен режим считано от 7.1.2024 до 5.2.2004г. от Обща ЛКК не е признат от ТЕЛК.

Видно от приложената на стр.11 от делото Годишна оценка за 2022г., извършена от Началник отдел „Логистика“ Р. Р. е, че изпълнението надвишава изискванията като изрично е посочено, че г- жа В. изпълни целите в работния план в голяма степен над изискванията, проявява инициативност и съобразителност в работата, като поема лична отговорност за постигане на желаните резултати. Организира деловодната и архивна дейност ефективно и компетентно. Не предизвиква конфликтни ситуации, поддържа позитивни отношения със служители от всички функции. Познава и прилага добре вътрешните правила и процедури като споделя знания и опит с колегите за постигане целите на управление. Отделно във формуляра е посочено, че г-жа В. притежава потенциал за развитие, който следва да се използва чрез участие в обучения с цел усъвършенстване на управленските умения и компетенции. На стр.12 от делото е посочен резултатът от междинната среща за 2022г. където е посочено, че за периода до провеждане на същата, г-жа В. изпълнява целите, заложени в индивидуалния работен план качествено и в срок и в пълен обем. Планира, организира, координира и контролира дейността на сектор „Деловодство и архив“ При изпълнение на служебните си задължения осигурява добра координация между служителите от сектора, като редовно търси обратна връзка. Участва активно в провеждане на тестове за въвеждане на новата единна база на ИСД „Архимед“. Изисква и контролира служителите на сектора да предоставят услугите компетентно и в срок. Изпълнява индивидуалните си цели по начин, който подпомага изпълнението на общите цели. На база постигнатата компетентност и инициативност като новоназначен началник следва да продължава да се усъвършенства и надгражда управленските си умения.

За 2023г. във формуляра за годишната оценка стр.13 се четат абсолютно обратни изводи. В мотиви на целите, заложени в работния план на нивото на изискванията е посочено: не винаги организира работата си ефективно, спрямо изискванията за качество на изпълнението. Има случаи, при които не разяснява ясно и убедително възникнали въпроси, идеи и понятия, както и представяне на добре структурирани и аргументирани становища пред членовете на екипа. При възлагане на задачите и разпределение на задълженията на служителите от сектор „Деловодство и архив“ рядко прилага добра координация и контрол за изпълнението им. Необходимо е полагане на повече усилия при споделяне на информация, знания и опит с колегите, както и правилно прилагане на вътрешни правила и процедури имащи отношение към ръководеното звено. Същата е връчена на 13.2.2024г., като във формуляра жалбоподателката е посочила, че счита да подаде възражения. Такива са подадени на 20.2.2024г. стр. 8 от делото, като изрично е посочено, че възразява срещу поставената оценка 4 „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията „.. На стр. 9 от делото е представен попълнен формуляр за корекция на годишна оценка по изпълнението на длъжност, от който е видно, че оценката 4 е намалена на 5 „Неприемливо изпълнение“ като е взето предвид становище на г- жа В. имаща качеството контролиращ орган за периода 1.1.2023г.-9.8.2023г. В това становище изрично е посочено, че същата е изразявала несъгласие с поставените оценки от 2“ Изпълнението надвишава изискванията“ като е поставяла оценка 3б, вкл. И за първото и второ тримесечие на 2023г. Изрично като мотиви за такава корекция са посочени:

1.В качеството си на Началник Сектор г-жа В. следва да усъвършенства знанията си, цялостната организация на работния процес в поверения й сектор. За оценявания период е констатирала множество грешки на изготвени писма от този Сектор, което означава, че жалбоподателката не е упражнила съответния контрол.

2.Получавала е писмени и устни оплаквания от служители в сектора за липсата на комуникации, навременно уведомяване на служителите с информация, полезна за работата и т.н. Изрично е посочено, че не подпомага своите колеги относно тяхното обучение и развитие, няма цялостно виждане за професионалната подготовка на кадрите и тяхната ангажираност при заместване, поради което няма стратегия и управленски качества.

3.Липсата на такива качества е довело до голямо текучество в сектора: прекратяване на правоотношенията поради пенсиониране и по други причини, продължително отсъствие поради представяне на болнични листи. В този смисъл като Началник сектор същата не търси адекватни решения за обезпечаване на работния процес.

4. Намерено е за неоснователно възражението, че е отсъствала в периода от 3.10.2023г. до 31.12.2023г., тъй като след завръщането си на работа не е проявила отговорност и ангажираност за решаване на неотложни проблеми в сектора, които се задълбочават.

5.Изрично е посочено, че няма изградени навици на ръководител и умения за работа в екип, не търси начин за повишаване продуктивността и качеството на работа, обикновено не се фокусира прецизно върху правилното изпълнение на възложените й задачи.

6. Смята, че годишната оценка на изпълнението на длъжността за 2023г. следва да се коригира на 5“Неприемливо изпълнение“, тъй като не е изпълнила преобладаваща част от задълженията и на нивото на изискванията относно качеството. В голяма степен се отнася повърхностно към задачите си, като знанията, уменията и поведението, което демонстрира не отговарят на изискванията за заеманата длъжност.

Това становище на Директор на ТД на НАП е прието като основателно от контролиращият орган и възпроизведено безкритично и изцяло в неговата оценка.

В административната преписка се съдържат още: Предложение за обезпечаване на работния процес от г-жа В. с вх.- № от 19.2.2024г, Заповед № 303/1.3.2024г., с която жалбоподателката е определена за обучител.

По делото е представен изготвения индивидуален план, подписан от жалбоподателката на 26.1.2023г., чиито съдържание и съответствие на нормативната база ще бъде обсъждан по- долу.

Административната процедура е приключила с издаването на процесната Заповед на ИД на НАП, в която като мотиви за прекратяване на служебното правоотношение е посочено: получил възможно най-ниската годишна оценка за изпълнението на длъжността и като правно основание чл. 107, ал.2 от ЗДСл. В същата е посочено, че прекратяването на служебните правоотношения е считано от 20.3.2024г., като самата Заповед е връчена на 25.3.2024г, и по делото са представени доказателства, че в този период жалбоподателката е била в платен отпуск поради временна нетрудоспособност.

В срок е постъпила жалба против цитираната Заповед, по която е образувано настоящото производство.

В хода на съдебното производство от ответника са представени документите от административната преписка. По искане на ответник жалба е допусната и изслушана СТЕ, която съдът цени като обективна и безпристрастна и същата ще бъде обсъждана по съществото на спора. Като свидетели са изслушани г-жа В.- заемаща длъжността Директор на ТД на НАП В. Търново, изготвила коригиращата оценка, тъй като за процесния период до 9.8.2023г. е имала качеството на пряк ръководител/ контролиращ на жалбоподателката и г-жа Ж., Заместник Директор на ТД на НАП В. Търново, както и водените от жалбоподателката свидетели: Т. П. А. на длъжност главен специалист в ТД на НАП В. Търново, М. П. Т. на длъжност системен администратор в ТД на НАП В. Търново и П. С. Ц., работила в управлявания от В. С., чиито показания ще се обсъждат отделно и в съвкупност с всички събрани доказателства. Представеното в последното о.з. Експертно Решение № 00572 от зас. 46 от 26.9.2024г., с който обжалвания от свидетелката В. болничен лист от 9.1.2024г. за 30 дни при домашен амбулаторен режим считано от 7.1.2024 до 5.2.2004г. от Обща ЛКК не е признат от ТЕЛК е неотносимо към спора доказателство, доколкото същото не установява както твърди ответник жалба нейната безотговорност, а единствено доказва извършени нарушения от ЛКК при съставянето на този официален документ, при което не се отрича фактът за наличие на заболяване. Освен това Решението, представлява нововъзникнало обстоятелство, което няма как да е било взето предвид при изготвяне на общата оценка за работата на жалбоподателката, поради което по никакъв начин не може да се отрази на законосъобразността на проведената процедура по нейното оценяване. Същото обаче доказва твърдяното от жалбоподателката лично и предубедено отношение на Директор на ТД на НАП В. Търново, тъй като същата е инициирала административното производство по проверка на болничния лист. Няма доказателства да не е бил приет от ТЕЛК болничния лист вкл. Деня 20.3.2024г., когато жалбоподателката е била в отпуск поради временна нетрудоспособност, поради което остава доказан фактът, че служебното правоотношение е прекратено в периода на платен отпуск считано от 20.3.2024г, а не от датата на връчване на Заповедта- 25.03.2023г.

При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи:

Подадената жалба е процесуално допустима като подадена в срок и от надлежна страна - адресат на оспорения административен акт, притежаваща интерес от оспорването и за който акта е неблагоприятен.

Разгледана по същество е основателна.

При извършване на проверката за законосъобразност с оглед чл.168, ал.1 от АПК на основанията по чл.146 от АПК Административен съд – В. Търново приема от правна страна следното:

Между страните няма спор относно факта, че Заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена от компетентния съгласно чл. 108, ал.1 от ЗДСл орган и това е органът по назначаването. Съгласно чл. 13, ал.1 от ЗНАП такъв орган по назначаването на служителите в системата на НАП е Изпълнителния Директор на НАП, който се явява и издател на оспорваната Заповед.

Правното основание на което е прекратено служебното правоотношение е чл. 107, ал.2 от ЗДСл и както правилно са посочили и двете страни изисква наличието на две кумулативни предпоставки: 1.получена най- ниска оценка за изпълнение на длъжността и 2. Законосъобразно проведена процедура по оценяването.

Първото възражение от страна на жалбоподателката е, че процесната Заповед не отговаря на изискванията за форма, доколкото не са изложени фактическите и правни основания за издаването й- нарушение на чл. 59, ал.1 във вр. С ал.2 от АПК. Не може да се сподели становището на ответник жалба в писмената му защита, че в този случай ЗДСл като специален закон не предвижда в тази хипотеза като реквизит мотивираност като абсолютно необходимо условие за законосъобразността на административния акт и не въвежда изискване органът по назначаването да посочи конкретни мотиви, защо прекратява служебното правоотношение. Това становище не може да бъде споделено, доколкото липсата на изрична норма в специалния закон означава, че се прилага общия такъв, а именно АПК, който изисква всеки акт в писмена форма да бъде мотивиран. Наистина съгласно Тълкувателно решение № 16/31.03.1975 г. на ВС на РБ мотивите могат да бъдат изложени и в друг акт, какъвто в случая може да се приеме, че е изготвената окончателна оценка за работата на жалбоподателката. Въпреки това обаче ЗДСл изисква органът по назначението при прекратяване на служебното правоотношение освен да се позове на изготвената годишна атестация, да се произнесе по посочения по- горе кумулативен елемент, а именно законосъобразно проведена процедура по оценяването. При наличието на множество възражения от страна на служителя досежно именно законосъобразността на проведеното оценяване, че същото не се основава на обективни и лесно проверими факти, а само на лично отношение от страна на Директор на ТД на НАП, издателят на акта е следвало да изложи мотиви. Липсата на такова произнасяне от страна на органа, съдът намира за съществено нарушение на изискването за форма, което го препятства да извърши възложения му от закона съдебен контрол.

Настоящата инстанция изцяло споделя възраженията на жалбоподателката, че са допуснати съществени нарушения на процедурата по оценяване на нейната работа. Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал.1 от ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността въз основа на постигането на предварително съгласувани цели и показаните компетентности. Оценяването се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са регламентирани с разпоредбите на чл. 9-11 от НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец, както предвиждат чл. 16, ал.1, чл. 18, ал.1 и чл. 19, ал.1 от с.з.

В случая в нарушение на цитираните по-горе разпоредби от Наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо, че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период.

В чл. 21, ал.1 от НУРОИСДА е предвидено, че контролиращият ръководител взема решението си, след като прегледа формулярите за оценка, като има право да изиска от оценяващите ръководители допълнителна информация и аргументация за оценките, да поиска допълнително мнение на други служители за работата на оценявания, както и да направи коментар, който да запише в съответния раздел на формуляра за оценка. След като получи допълнителните информации, аргументации, мнения и др. контролиращият орган е длъжен да изложи съображенията си, които според него водят до промяна на оценката. Коментарът на контролиращия ръководител е сред реквизитите на одобрения образец на формуляра за оценка по чл. 19, ал 1, т.1 и т. 3 от НУРОИСДА Приложение № 2. Както се посочи по- горе такъв коментар липсва, а голословно е преразказано становището на Директор на ТД на НАП, в което не се съдържат проверими обективни факти. Освен това при стриктно прилагане на горепосочения текст, контролиращият орган е следвало да изиска допълнително мнение при промяна на оценката, какъвто е настоящия казус, като съдът не споделя становището на ответник жалба, че изложеното в нарочна форма мнение на Директор на ТД на НАП отговаря на горните изисквания. Това е така, тъй като същият към момента на оценяването не е измежду посочените нумерус клаузус лица, от които се очаква да се съберат сведения: други служители, оценяващи. След като фактите между първоначалната оценка не са променени, то необосновано оценяващият е променил същата, макар да не се отрича, че в негово право при условията на оперативна самостоятелност е да направи такава. Но това не означава, че същият въз основа на негодни доказателства, каквито съдът намира, че се явява становището на Директор на ТД на НАП, доколкото във възражението си срещу оценката В. е посочила именно наличието на личен конфликт за основна причина за ниското оценяване. Както се посочи по- горе Директор ТД на НАП не е след предвидените лица от които се събират допълнителни сведения при подадено възражение, но дори да се приеме, че законодателят го допуска, в това становище липсва най- важното – лесно проверими, обективно установими факти, а не субективни усещания.

Наистина разпоредбата на чл. 76, ал.10 от ЗДСл позволява, след изтичането на срока по ал. 9 контролиращият ръководител да потвърди годишната оценка на държавния служител или да я промени с една оценка. С оглед на това и при липса на императивно правило оценката да може да бъде променяна само в полза на служителя, съдът счита, че контролиращият ръководител е разполагал с правомощието да понижи годишната оценка на служителя, което в случая е направено с поставяне на оценка "Неприемливо изпълнение", но не го освобождава от задължението му, предвидено в разпоредбата на чл. 76, ал.7 изр. Второ от ЗДСл годишната оценка на изпълнението на длъжността да се мотивира писмено, в какъвто смисъл е и разпоредбата на чл. 13 от АПК. Обратното - пренебрегването на правилата, както в случая, опорочава постановената в нарушение на същите заповед, тъй като тези правила са гаранция за следване на принципите на равенство, публичност и прозрачност, безпристрастност, последователност и предвидимост в административния процес. Поради това постановеният при игнориране на процедурните изисквания административен акт е издаден в нарушение на чл. 8, чл. 12 и чл. 13 от АПК. Така постановена оспорената заповед е в противоречие и с целта на закона - годишната оценката на изпълнението на длъжността да се извършва безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, като годишната оценка на изпълнението на длъжността се мотивира писмено. Или в обобщение, в какъвто смисъл е и трайната практика на ВАС липсата на специални процесуални правила в хипотезата на чл. 76, ал.10 от ЗДСл не освобождават контролиращия ръководител от задължението да обоснове промяната на оценката с обективно установими факти и обстоятелства, за да се спази целта на закона и да се реализира справедлива и прозрачна процедура за оценяване.

В разглеждания случай анализът на събраните по делото доказателства сочи, че поставената от контролиращия ръководител годишна оценка на изпълнението на длъжността, която е послужила като основание за прекратяване на служебното правоотношение, не е обоснована с обективно установени факти и обстоятелства. В приложения в административната преписка попълнен формуляр Приложение № 2 към чл. 19, ал.1., т.1 от НУРОИСДА оценяващият ръководител е дал годишна оценка по чл. 17, ал.4 от с.з. "Изпълнението отговаря не напълно на изискванията". След подаване на възражение от страна на жалбоподателката, не е извършена допълнителна проверка, не са разпитани служители, не е поискана допълнителна информация, а директно Контролиращият ръководител е упражнил правомощието по чл. 76, ал.10 от ЗДСл и е намалил оценката на "Неприемливо изпълнение" без да изложи мотивиралите го фактически съображения. Както се посочи по- горе в този случай Контролиращият орган, макар да действа в условията на оперативна самостоятелност съгласно чл. 21, ал.1 от НУРОИСДА е следвало да вземе решението си, след като прегледа формулярите за оценка, като има право да изиска от оценяващите ръководители допълнителна информация и аргументация за оценките, да поиска допълнително мнение на други служители за работата на оценявания, както и да направи коментар, който да запише в съответния раздел на формуляра за оценка. След като получи допълнителните информации, аргументации, мнения и др. контролиращият орган е длъжен да изложи съображенията си, които според него водят до промяна на оценката. Коментарът на контролиращия ръководител е сред реквизитите на одобрения образец на формуляра за оценка по чл.19, ал.1 т.1 и т. 3 от НУРОИСДА. Приложение № 2. В конкретния казус Контролиращият орган се е позовал на писменото становище на Директор ТД на НАП В. Търново, което изцяло противоречи на процедурата. Макар същата да е имала качеството на ръководител на жалбоподателката за част от периода на оценяване, тя не може да упражнява правата на контролиращия орган към момента на атестацията. Ако се приеме, че това становище на Директор на ТД на НАП има качеството на допълнителна информация относно изпълнение на службата, същото е следвало да бъде обсъдено заедно с всички други установени факти, което Контролиращият орган не е изпълнил т.е. същият не е изложил самостоятелни мотиви, при които оценката следва да се извърши на база обективни и лесно проверими факти а не само на субективните съждения на Директор на ТД на НАП. Това се явява грубо нарушение на правилата по чл. 19, ал.1, т.1 и т. 3 от НУРОИСДА, което е самостоятелно основание за отмяна на обжалваната Заповед.

С оглед гореизложеното съдът намира за неоснователно направеното оплакване в жалбата, че след като е променил оценката в по- ниска, АО е нарушил правилото reformation in peus, тъй като с измененията на ЗДСл е отпаднала горецитираната забрана.

По приложението на материалния закон, съдът намира: Съгласно чл. 17, т. 5 от НУРОИСДА оценка "Неприемливо изпълнение" се поставя на служител, който едновременно а/ не е изпълнил преобладаващата част от задълженията си на нивото на изискванията за обем, качество и срокове; б/ е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в Приложение № 1. Понижението на оценката, дадена от оценяващия ръководител, на оценка "Неприемливо изпълнение" като основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 107, ал. 2 от ЗДСл е обвързано с обективни факти и обстоятелства, констатирани в отделните етапи на оценяването съгласно чл. 8, ал 1 от НУРОИСДА. Контролиращият ръководител не е направил коментар във връзка с постигането на предварително определените цели, преките задължения, поставените задачи или показаните компетентности. Нарушено е материално-правното изискване по чл. 14, ал.1 от НУРОИСДА оценяването на изпълнението на длъжността с годишна оценка да се основава на конкретни обстоятелства във връзка със степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности. Липсата на специални процесуални правила в хипотезата на чл. 76, ал.10 от ЗДСл не освобождават контролиращия ръководител от задължението да обоснове промяната на оценката с обективно установими факти и обстоятелства, за да се спази целта на закона и да се реализира справедлива и прозрачна процедура за оценяване.

Съгласно разпоредбата на чл. 76, ал.1 и ал.2 от ЗДСл държавният служител се оценява ежегодно за изпълнението на длъжността по система от критерии, чрез които се оценяват постигането на предварително съгласувани цели, степента на изпълнение на задълженията и професионалните компетентности. Оценяването се извършва на три етапа, като съдържанието на същите, както изготвянето и целите на работния план и общата оценка са подробно регламентирани с разпоредбите на чл. 9-11 от НУРОИСДА. Общата оценка следва да отразява изпълнението на целите на работния план и показаните компетентности от служителя за целия период на атестиране, да е извършена от оценяващия ръководител безпристрастно и компетентно въз основа на обективно установими факти и обстоятелства, да е мотивирана и да намери отражение в съответния формуляр по образец. В горния смисъл са разпоредбите на чл. 16, ал.1, чл. 18, ал.1, чл. 19, ал.1 от Наредбата. В случая в нарушение на цитираните по-горе разпоредби от Наредбата представеният формуляр за оценка на индивидуалното изпълнение на длъжността, независимо че формално регистрира съобразяване с всички етапи от процедурата, не отразява общото изпълнение на работния план и компетентностите на служителя за оценявания период.

Както се посочи по- горе, след като предишните години жалбоподателката е получавала оценка 2 „Изпълнения над изискванията“ не се изготвя работен план. По делото е приложена длъжностната характеристика на заеманата от нея длъжност, като е изготвен план, съвместен план, връчен на жалбоподателката на 26.1.2023г. Същият обаче на отговаря на изискванията на закона и в него да са определени конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и определени във времето цели, както и изисквания към изпълнението, които служителят следва да реализира през периода. Липсата на такъв работен план, който да съответства на чл. 9, ал.2 от Наредбата не може да бъде заместен само от изброяване на задълженията, отразени в представената длъжностна характеристика и в горния работен план, който само формално отговаря на изискванията на закона. В нарушение на нормата целите не са формулирани конкретно, а посочените изисквания /критерии/ за изпълнението, описани във формуляра не поставят отделни задачи за изпълнение от служителя. Описаните нарушения са съществени, тъй като липсата на работен план, съставен съгласно изискванията на Наредбата, опорочава следващите етапи от процедурата по атестиране - не е възможна преценка на постигане на целите на междинната среща, както и на заключителната. Наистина логиката на законодателя е ясно проследима, доколкото същият не допуска, че в обективната действителност може да съществува такава ситуация, при която служителят да изпълнява задълженията си над предвиденото за длъжността му, а в следващият момент получава оценка „Неприемливо изпълнение“.

Не са изпълнени изискванията на чл. 12, ал.2 от НУРОИСДА, като съдът приема, че междинна среща по начина и със съдържанието, предвидено в наредбата всъщност не е проведена - не е направен преглед на изпълнението на длъжността на оценявания относно реализирането на целите, определени в работния план и изпълнението на задълженията от длъжностната характеристика, не са посочени и конкретни действия за подобряване изпълнението на длъжностните задължения от страна на служителя. Този извод се налага от формуляра за оценка, в който провеждането на междинна среща е удостоверено с подписите на оценявания и на оценяващия ръководител, където като коментар е посочено, че служителят работи по поставените цели в индивидуалния работен план и по възложените задължения в длъжностната характеристика, като липсват препоръки за изпълнение на длъжностните задължения на служителя. Освен това именно в писмената защита ответник жалба твърди, че съгласно чл.12 от Наредбата срещата се провежда между оценяващия и оценявания, и на нея не присъства контролиращия орган, поради което възражението на жалбоподателката в тази насока не е основателно. Доколкото обаче видно от преписката е, че резултатът от срещата е съгласуван с контролиращия орган за част от периода ж- жа В. опорочава изцяло това етап от изготвяне на оценката.

Констатираните и посочени по-горе нарушения при съставянето на работния план се отразяват и върху показателите за оценка на изпълнението на длъжността, предвидени в чл. 14, ал. 1 от НУРОИСДА, първият, от които е степента на постигане на целите в работния план, а вторият - показаните компетентности.

Посочените нарушения на изискванията на чл. 14, ал.1 и чл. 18, ал.1 от НУРОИСДА са съществени тъй като опорочават изготвената обща оценка, която в нарушение на чл. 76, ал. 7 от ЗДСл не отразява безпристрастно и обективно преценката за изпълнението на длъжността, за която служителят е оценяван с оглед обективно установени факти и обстоятелства. Както се посочва изрично в практиката на ВАС спазването на установената с НУРОИСДА процедура за провеждане на оценяването, неизготвяне на работния план съгласно изискванията на наредбата, положителната оценка на междинната среща, неизлагането на конкретни мотиви относно степента на постигане на целите от индивидуалния работен план и показаните компетентности съставляват съществено нарушение на административно производствените правила и нарушение на материалния закон, обосноваващи незаконосъобразността на оспорената заповед. Напр. Решение № 1116 от 31.01.2024 г. на ВАС по адм. д. № 9431/2023 г., Коментарът на контролиращия ръководител ведно с останалите мотиви изложени във формуляра за оценка не обосновават по безспорен начин налице ли е било неизпълнение на задълженията на служителя на нивото на изискванията за обем, качество и срокове, и съответно че служителя е показал за преобладаващата част от компетентностите знания, умения и поведение, които не отговарят на изискванията в Приложение № 1 и Приложение № 2. Този извод се налага защото по делото липсват доказателства, за наличие на обективно установими факти и обстоятелства, въз основа на които да е извършена оценката на контролиращия ръководител, с краен извод за целия оценяван период. Налице е невъзможност за обективно установяване наличието на кумулативно дадените предпоставки, обосноваващи възприетата промяна с една степен на поставената годишна оценка "изпълнението отговаря не напълно на изискванията" чл. 16, т. 4 от Наредбата в годишна оценка "неприемливо изпълнение" по чл. 16, т. 5 от Наредбата, а именно: служителят да не е изпълнил преобладаващата част от целите в индивидуалния си работен план на нивото на изискванията/критериите, определени в него, и неизпълнението да е предизвикано от обстоятелства, зависещи от служителя.

Съдът намира, че е правилно становището на жалбоподателката, че едно от изискванията, на които държавният служител следва да отговаря във всеки момент е професионалната пригодност да изпълнява служебните си задължения, при което ако престане да отговаря на тези изисквания по начин, който държавната служба изисква, той представа да е адекватен на нейните потребности. За установяване на горепосочения факт, законодателят е предвидил съответната атестация на служителите, като е приел, че при оценка „неприемливо изпълнение“ могат да се прекратят служебните отношения без предизвестие. За да се постави оценка „неприемливо изпълнение“ служителят трябва да се отговаря на всичките шест компонента, предвидени в Приложение № 1а от Наредбата: управленска компетентност, работа в екип, комуникативна компетентност, ориентация към резултати, фокус към клиента и професионална компетентност. Видно от съдържанието на формуляра е, че тези компетентности са само изброени, без да са надлежно обосновани с конкретни факти, зависещи от волята на жалбоподателя. В този смисъл напр. напускането на служители в ръководеното от жалбоподателката звено не може да е доказателство за липса на качества за работа в екип, след като не е доказано, че единствено нейното поведение е станало причина за прекратяване на трудовите им правоотношения.

За оборване на направените от контролиращия орган констатации и изводи, съдът е допуснал да бъдат изслушани свидетели, водени от жалбоподателката, Т. П. А. на длъжност главен специалист в ТД на НАП В. Търново, М. П. Т. на длъжност системен администратор в ТД на НАП В. Търново и П. С. Ц., работила в управлявания от В. С., чиито показания съдът намира за обективни и безпристрастни. Същите по безспорен начин установяват, че същата има качествата на ръководител, спомагала е въз основа на приложена по делото Заповед за обучаване на служителите, винаги ги е информирала за възникналите изменения в нормативната база и организация на работа, работила е прекрасно с колегите си, с което е доказала, че може да работи в екип. Доколкото съдът не намира противоречия в тези показания, то същите обосновават наличието на съответни компетентности на жалбоподателката и то за значителен период от време 2017-2023г. когато е имала оценка за работата си 2„Надвишаваща изискванията за службата“. С тези показания съответно се установява липсата на твърдените от АО обстоятелства, че в ръководеното от нея звено е налице значително текучество на кадрите. Една част от тях са се пенсионирали, което е нормален завършек на трудовата им кариера, а други са напуснали поради ниското заплащане, но липсва случай, при който да е доказано, че единствената причина за напускане на служителите е поведението на жалбоподателката. В тази насока показанията на Директор на ТД на НАП В. и З. Д. Ж. не установяват наличието на такива обстоятелства. Същите съдът намира, че не са обективни и безпристрастни, но те установяват безспорно един факт, а именно наличието на дълбок личен конфликт между жалбоподателката и Директор на ТД на НАП. Всички действия, включително дадените показания в о.з. на Директор В., тези обективирани в подадената частна касационна жалба против наложената й от съда „Глоба“ доказват наличието на формирано у ръководителя Директор на ТД на НАП В. Търново субективно негативно отношение. Чрез показанията си горепосочените свидетели се опитват да допълнят основанията за прекратяване на служебните правоотношения като посочат: 1. Неправилното разпределяне на цялата кореспонденция само на един служител, а не на всички, което се включва в управленските й задължения. 2.Неправилен достъп до информационната система, за установяване, на който факт е допусната и СТЕ. Съдът споделя доводите на защитата, че в съдебната фаза е недопустимо да се допълват основанията за издаване на Заповедта, а на следващо място, сочените такива представляват по същество дисциплинарна нарушения, отговорността за които се търси по друг ред, а не чрез намаляване на атестационната оценка. Допълнително съдът намира, че чрез въвеждането на тези две нови обстоятелства се нарушават и съществено процесуалните правила като се ограничава правото на защита, доколкото жалбоподателката не се е защитавала срещу тези факти. Такива не са били установени в хода на цялото административно производство, не се установяват и с помощта на изслушаната по делото СТЕ. Чрез допуснатите от съда доказателствени средства ответник жалба не можа да установи твърдените факти: 1. Наличие на множество оплаквания от страна на служители и граждани за работата на жалбоподателката и 2. Множество допуснати грешки в издадени официални документи, което да води до извод за липса на контрол 3. Напускане на служители единствено поради лично отношение на жалбоподателката.. С оглед на горното, доколкото това са основаните аргументи на издателя на акта за ниската оценка за работата на жалбоподателката, съдът намира, че не е доказано основанието за прекратяване на служебните правоотношения.

Неоснователно съдът намира възражението на жалбоподателя, че Заповедта не е съгласуване с УЧР, доколкото законът не изисква такова в случаите на прекратяване на служебно правоотношение поради получена най- ниска оценка за календарната година.

Основателен е обаче допълнителния довод на жалбоподателката, че в Заповедта е посочено, че служебните отношения се прекратяват на 20.3.2024г., когато жалбоподателката е в законово-установен отпуск поради временна нетрудоспособност, доколкото по време на същия спрямо нея не могат да се извършват процесуални действия. Служебните правоотношения в хипотеза, че заповедта е законосъобразна биха се прекратили на 25.03.2026г., когато Заповедта й е връчена. Но доколкото съдът с оглед гореизложеното намира, че същата се явява незаконосъобразна изцяло, то незако носъобразността само в тази част се поглъща от по- голямото основание.

С оглед на така изложеното настоящата инстанция намира, че при липсата на доказателства, че нормативно-установената процедура за атестация на държавните служители е спазена, изготвената по надлежния ред оценка не може да бъде материално-правното основание за постановяване на оспорената заповед за прекратяване на служебното правоотношение, поради получената възможно най - ниска годишна оценка при атестиране. Всичко изложено мотивира настоящия съдебен състав да приеме, че оспорената заповед е издадена при съществено нарушение на административно-производствените правила, в противоречие с материално-правни разпоредби и с целта на закона, поради което следва да бъде отменена. Или в обобщение при неспазена процедура за атестация и неизготвена по надлежния ред оценка не е налице материално-правно основание за прекратяване на служебното правоотношение поради получената възможно най - ниска годишна оценка при атестиране. В този смисъл е и константната практика на ВАС напр. Решение № 4109 от 14.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 5149/2014 г., V о., Решение № 4364 от 31.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1466/2014 Решение № 4364 от 31.03.2014 г. на ВАС по адм. д. № 1466/2014 Решение № 8674 от 14.07.2015 г. на ВАС по адм. д. № 11560/2014 г., V о., При този изход на делото направеното от жалбоподателя искане за разноски е основателно, поради което следва да му бъдат присъдени разноски в размер на 1000 (хиляда ) лева, представляващи адвокатско възнаграждение. Съдът намира направеното възражение за прекомерност по чл. 78, ал. 5 от ГПК във вр. С чл. 144 от АПК от ответник жалба за неоснователно, тъй като съобразно правната и фактическа сложност на делото, проведените няколко открити съдебни заседания и изготвянето на няколко писмени становища, освен жалбата: по искането за отмяна на наложената „Глоба“ на един от свидетелите, по искането за възобновяване съдебното дирене, и писмена защита обосновават извода на съда, че претендираните разноски са справедливи и доказани.

Водим от горното и на осн. чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, осми състав на Административен съд Велико Търново