Решение № 3310 от 15.11.2024 г. на Административен съд - Русе по дело № 634/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК (Административно-процесуален кодекс). Образувано е по протест от прокурор при ОП - Русе срещу разпоредбите на чл.3, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе/Правилника/, приет с Решение №602/22.05.201Зг. на ОС-Русе, изм. с Решение №911/20.02.2014г., изм. с Решение № 595/13.09.2021г., изм. с Решение № 1023/14.07.2022г., изм. с Решение №1024/14.07.2024г. и изм. с Решение № 306 по Протокол №10/27.06.2024г., на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА /Закон за местното самоуправление и местната администрация/. Прокуратурата счита, че в предложението липсват мотиви кое налага да се измени ал.4 в чл.З от Правилника, като се създадат задължения на всички публични органи в РБългария, а не само на органи, включени в структурата на органите на местната власт и на местното самоуправление, каквато е била действащата до изменението редакция. В протеста се твърди, че посочените разпоредби от Правилника противоречат на законови текстове, намиращи се в ЗМСМА и конкретно на чл. 21а, ал.2 от ЗМСМА, според който общественият посредник съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация. Посочва се, че протестираната разпоредба на Правилника е приета в нарушение на чл.76, ал. 3 от АПК и чл. 7 от Закона за нормативните актове /ЗНА/. Съобразно чл.7, ал. 1 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Тъй като в конкретния случай с правилника се уреждат отношения, първично уредени в ЗМСМА, с него не могат да се създават права и задължения за публични органи, различни от тези на местното самоуправление и в този смисъл Общински съвет-Русе е излязъл извън правомощията си. С тези съображения, в протеста се сочи, че новосъздадената норма на чл.З, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе се явява незаконосъобразна. Иска се отмяна на протестираната разпоредба като несъответна на такава, намираща се в нормативен акт от по-висока степен – ЗМСМА. Претендират се направените разноски по производството - такса за публикуване на обявление в Държавен вестник. Ответникът, чрез упълномощен процесуален представител в о.с.з. изразява становище за неоснователност на искането. Поясняват, че изменената разпоредба на чл.3, ал.4 от Правилника не е в противоречие със ЗНА, тъй като според нея общественият посредник ще съдейства на гражданите, получавайки информация и съдействие и от публичните органи, които са на територията на Община Русе, като в никакъв случай не следва да се приема, че общественият посредник може да излезе извън територията на общината и да съдейства на гражданите, получавайки информация или каквото и да било съдействие извън границите на Община Русе. Заявяват, че територията на общината е определяща, когато е създаден чл.З, ал.4 от Правилника, като в разпоредбата са предвидени тези публични органи, които са на Община Русе. Считат, че общественият посредник посредничи между гражданите на Община Русе и местната власт, като в тези си функции той има право да получи всякакво съдействие, включително и от публичните органи на територията на общината. В този смисъл считат протеста за неоснователен. Контролиращата страна също поддържа становището на ОП за незаконосъобразността на протестираните норми от Правилника на ОбС – Русе. Съдът, като обсъди становищата на страните, доказателствата по делото и извърши проверка по реда на чл. 168, във вр. с чл. 196 от АПК, приема за установено следното: Протестът е процесуално допустим. Подаден е против административен акт, който подлежи на съдебен контрол. Правилникът е подзаконов нормативен акт – регулира правоотношения с местно значение, има неопределен кръг адресати и се характеризира с многократно непрекъснато изпълнение във времето. Като самостоятелни разпоредби от такъв акт тяхното оспорване пред съд е регламентирано в Дял Трети, Глава Х, Раздел ІІІ, чл. 185 – 196 от АПК. Правилникът е вътрешноустройствен и организационен акт, чрез който се регулира материя, която се отнася не само до вътрешната организация, но и в случая до дейността на обществения посредник. В този смисъл Правилникът съдържа вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на обществените отношения в границите на съответната община. Съгласно чл. 186, ал. 2 от АПК прокурорът може да подаде протест срещу акта, като законодателят е предоставил правомощията по оспорване на подзаконов нормативен акт чрез подаване на протест на прокурора с оглед общата компетентност на прокуратурата по чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България и чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК. Така с подаването на протеста от страна на прокуратурата са предприети действия по защита на обществен интерес, свързан със законосъобразното упражняване правомощията на обществения посредник на територията на Община Русе, както и в изпълнение на законови разпоредби. В този смисъл съдът приема, че протестът е допустим, тъй като прокурорът притежава надлежна процесуална легитимация за оспорване на текстове от подзаконов нормативен акт, подлежащ на съдебен контрол. След преценка на доказателствения материал по делото, както и валидността и законосъобразността на протестираните текстова от административния акт, с оглед основанията, посочени в разпоредбата на чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, съдът счита протеста за основателен. Общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и осъществява своите правомощия, предвидени в чл. 21, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) и други закони, като по аргумент на ал. 2, в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби и инструкции, решения, декларации и обръщения. Правилникът за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе, разпоредба от който е оспорена, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА и по дефиницията на чл.7, ал.1 от ЗНА съставлява нормативен акт, издаден за организацията и дейността на местни органи и за вътрешния ред на тяхната дейност. Процесната разпоредба в правилника е приета от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, в необходимата писмена форма, при спазване на процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА и на изискванията за кворум и мнозинство по чл. 27, ал. 2 и ал. 4 от ЗМСМА. Правилникът е удостоверен и обнародван по предвидения за това ред. С оглед на това съдът приема, че е налице валиден нормативен административен акт, действащ към момента на оспорването. Следва да бъде отбелязано, че в протеста не се правят възражения за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемане на изменение на Правилника като подзаконов нормативен акт. Относно съответствието на оспорените норми с материалния закон, съдът намира следното: Предмет на контрол за законосъобразност е разпоредбата на чл. 3, ал. 2 от Правилника, която в редакцията при приемането му с Решение №602/22.05.2013г. на Общински съвет-Русе е със следното съдържание: „Органите на местно самоуправление и администрация оказват съдействие на обществения посредник за изясняване на жалбите и сигналите, които са изпратени до него". С внесено предложение с вх. № ОбС- 652/20.05.2024год. /л.10 гръб от преписка/по описа на Общински съвет Русе Председателят на Общински съвет Русе e предложил изменение на ал.4 в чл.З от Правилника, който предвиждал: „Публичните органи оказват съдействие на обществения посредник за изясняване на жалбите и сигналите, които са изпратени до него". Като причина, която налага изменението в предложението се посочва действащата правна регламентация на дейността на обществения посредник да отговаря на текущите потребности с оглед ефективното осъществяване на правомощията му. Посочва се, че очакваните резултати от прилагането на изменението са свързани с по-ефективното осъществяване на дейността на обществения посредник, съобразно възложените му дейности. В предложението липсват конкретни мотиви кое налага да се измени именно ал.4 в чл.З от Правилника. Предложението е след изменението нормата да бъде със следното съдържание: „Публични органи оказват съдействие на обществения посредник за изясняване на жалбите и сигналите, които са изпратени до него.“ С изменението се предвижда всички публични органи в Р България да оказват съдействие на обществения посредник, а не само органите на местно самоуправление и местна администрация, каквато е била действащата до изменението редакция. С Решение №306 от 27.06.2024год. на ОбС - Русе, прието с Протокол №10 от 27.06.2024год. по т.36, от дневния ред, К.л.№277 от 10.06.2024год., при гласували 40 общински съветници, от които 35- за, против – 2 и въздържали се 3, било прието изменението на ал.4 в чл.З от Правилника със съдържанието, предложено от вносителя. По отношение приложението на материалния закон, съдът съобрази текста на оспорената разпоредба със следното съдържание: „Публични органи оказват съдействие на обществения посредник за изясняване на жалбите и сигналите, които са изпратени до него.“ Така посочената разпоредба от Правилника не е съобразена с изискванията за съответствието й с материален закон от по-висок ранг, поради което същата се явява незаконосъобразна. Съгласно чл. 7 от ЗНА правилникът е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Съгласно чл. 15, ал. 1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. По делото няма спор, че оспореният Правилник е приет на основание чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА, и предмет на преценка в настоящото производство е въпросът за съответствието на протестираната норма от Правилника с материалните закони от по-висок ранг, а именно ЗМСМА, въз основа на който е издаден Правилникът. Настоящият съдебен състав изцяло споделя доводите, изложени в протеста на Окръжна прокуратура – Русе, че оспорената разпоредба от Правилника противоречи на нормативни актове от по-висока степен, в нарушение на изискването на чл. 75, ал. 2; чл. 76, ал. 3 от АПК, във вр. с чл. 1а; чл. 7, ал. 1, предл. второ и чл. 8 от ЗНА. Видно от протестираната разпоредба, с предоставяне възможността общественият посредник да получава съдействие от публичните органи незаконосъобразно се разширява кръга на неговите правомощия. Съобразно чл.21а, ал.2 от ЗМСМА, общественият посредник съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите пред органите на местното самоуправление и местната администрация. Разпоредбата на закона ясно очертава кръга от органи, пред които общественият посредник съдейства за спазване правата и законните интереси на гражданите. В този кръг не са посочени изобщо публични органи, доколкото публичните органи представляват широк кръг от органи, свързани с функционирането на държавния апарат на различни нива, органи на изпълнителната, законодателната и съдебната власт, както и органи на местната власт. Териториалният обхват и предметът на регулиране налагат ограниченост в дейността на обществения посредник, а именно на територията на Община Русе с органите на местното самоуправление и местната администрация. С оглед на това следва да се извеждат и определят и правомощията на обществения посредник, границите на които ясно и недвусмислено са определени от чл.21а, ал.2 от ЗМСМА - пред органите на местното самоуправление и местната администрация. Основателни са доводите в протеста, че дейността на обществения посредник е свързана с извършване на проверки във връзка с постъпили жалби и сигнали, касаещи взаимоотношения между граждани/организации на граждани и органи на местното самоуправление, кметове и местна администрация и не може с правилника да се вменяват задължения за други органи, които не са в структурата на местното самоуправление. Този извод се обосновава с предмета на закона, посочен в нормата на чл. 1, ал. 1 ЗМСМА. Според чл. 1, ал. 1 от ЗМСМА този закон урежда правилата за обществените отношения, свързани само с местното самоуправление и местната администрация, като липсва разпоредба, по силата на която да се определят права и задължения на централни публични органи. От представената по делото преписка и приложеното в нея предложение на Председателят на Общински съвет-Русе неясни остават причините, поради които се налага изменението на предходната разпоредба на ал.4 в чл.З от Правилника. Новата разпоредба е прекалено обща. Липсва посочване на конкретна и ясна причина, поради която в предходната редакция на същата норма дейността на обществения посредник не отговаря на текущите потребности на граждани и организации на граждани, с оглед ефективното осъществяване на правомощията му във вр.чл.21а, ал.2 от ЗМСМА. С изменената и протестирана разпоредба на ал.4 в чл.З от Правилника се предвиждат широки правомощия за обществения посредник, каквито не са предвидени в закона. Изменената разпоредба е прекалено обща, с неконкретизирани адресати, като с нея необосновано и незаконосъобразно се засяга широк кръг публични органи, които законът не е посочил като органи, които са пряко свързани с дейността на обществения посредник като териториален и предметен обхват. Логично и необходимо е съдействието на публичните органи в дейността на обществения посредник, но същите следва да бъдат ясно и изчерпателно посочени в разпоредбата на правилника, доколкото с нея се създават права за обществения посредник и задължения за публични органи, но такива задължения следва да се вменят само на тези органи, които са предвидени от закона. Определянето и посочването на кръга от публични органи, които оказват съдействие на обществения посредник следва да бъде съобразено с границите на дейността му като предмет и териториален обхват, които граници ясно и недвусмислено са определени от чл.21а, ал.2 от ЗМСМА. Вероятно такива са били и мотивите за исканото изменение, предвид и заявеното от процесуалния представител на ОбС-Русе в хода по същество, където заявява, че по силата на изменената разпоредба на чл.3, ал.4 от Правилника „…общественият посредник ще съдейства на гражданите, получавайки информация и съдействие и от публичните органи, които са на територията на Община Русе, като в никакъв случай не следва да се приема, че общественият посредник може да излезе извън територията на общината и да съдейства на гражданите, получавайки информация или каквото и да било съдействие извън границите на Община Русе.“ Така изложените мотиви в открито съдебно заседание не са намерили законосъобразен, ясен, прецизен и конкретен израз в изменената норма на ал.4 в чл.З от Правилника, която в този вид противоречи на ЗМСМА като нормативен акт от по-висока степен. Горното води до извод за материалната незаконосъобразност на новата разпоредба на чл.3, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на обществения посредник на територията на Община Русе. По отношение на същата протестът се явява основателен и тя следва да бъде отменена. При този изход на спора, в полза на Окръжна прокуратура – Русе следва да се присъдят поисканите и направени в производството разноски, които са в размер на 30 лева, представляващи заплатената такса за обнародване на оспорването в Държавен вестник. Водим от горното, съдът на основание чл. 193, ал. 1 от АПК