Решение № 763 от 22.5.2026 г. на Административен съд - Габрово по дело № 138/2026 г.

Делото е образувано по Жалба с вх. № СДА-01-831 от 03.04.2026 г., подадена от «•••••••••» ЕООД, с. Яворец, общ. Севлиево, [ЕИК], срещу Заповед № РД-3129-3-5/19.03.2026 г. на изпълнителния директор на Агенция за качеството на социалните услуги /АКСУ/.

С атакувания индивидуален административен акт /ИАА/ е отказано издаването на лиценз на жалбоподателя за предоставяне на социална услуга «Асистентска подкрепа».

Мотивите за издаване на процесния административен акт се изразяват в следното:

На 27.01.2026 г. дружеството е подало заявление до Агенцията на основание чл. 149, ал. 1 от Закона за социалните услуги /ЗСУ/, по което е извършена проверка на място за установяване на релевантни обстоятелства за издаването на искания лиценз. Резултатите от проверката са обективирани в Протокол № КП-146/16.03.2026 г., в който назначената комисия е установила предоставянето на социална услуга, която не отговаря на стандартите за качество, а именно – установено е несъответствие между заявения вид социална услуга „Асистентска подкрепа“ и фактически предоставяната такава – „Резидентска грижа“. В заявлението е посочено, че услугата се предоставя в домашна среда, но на място е констатирано, че потребителите пребивават в обособени недвижими имоти на основание договорни наемни отношения, като ползването и собствеността на тези имоти е пряко свързана с представляващия дружеството. Непредоставянето на услугата в домашна среда излиза извън обхвата на услуга, която следва да се предоставя в домашната среда на потребителите, а не в организирани от доставящия я обекти, които по същество функционират като място за настаняване, като по този начин се създава среда, контролирана и организирана от този доставчик, а не е естествената житейска среда на потребителя. Това води до отклоняване характера на услугата и нормативно определения модел за предоставянето й.

Също така в посочените в заявлението имоти пребивават значителен брой потребители с общ режим за живот, общо ползване на част от помещенията, като голяма част от тях настанени в стаи по двама души. По този начин те не идентифицират конкретни асистенти и липсва персонална почасова грижа. На служителите са възложени дейности, несвойствени за социалната услуга, която е заявена, вкл. извършване на медицински манипулации /поставяне на инсулин/. Тази организация на средата не съответства на Стандарти № 2 и 3 от Приложение № 24 към чл. 13 от Наредбата за качеството на социалните услуги, според който асистентската подкрепа следва да бъде индивидуализирана и предоставяна по начин, който не допуска институционализиране или групово организиране на живота на потребителите. Обслужването на потребителите се осъществява от наличния персонал за всички лица, като не е налице реална обвързаност между конкретен асистент и конкретен потребител. По този начин не се гарантира задоволяване на индивидуалните потребности на лицата, нито проследимост и отговорност при предоставянето на подкрепата в отклонение от приложимия стандарт.

Също така при проверката на място са установени лица, които не попадат в целевите групи на конкретната услуга, за която се иска издаването на лиценз. Така се разширява незаконосъобразно кръга на ползващите потребители.

Предоставяната услуга съставлява „Резидентска грижа“, а не „Асистентска подкрепа“, която по своята същност е специализирана /индивидуализирана/ социална услуга, предоставяна в домашна среда, почасова подкрепа за задоволяване ежедневните потребности на лица, които не могат да извършват самостоятелно ежедневни битови дейности.

В жалбата си дружеството сочи, че отказът е незаконосъобразен, т.к. подаденото заявление съставлява по своя вид искане за продължаване/подновяване на лиценз по смисъла на чл. 156 от ЗСУ за осъществяваната от дружеството дейност, а не за издаване на нов лиценз, за нова по вид дейност, каквато то не е осъществявало до момента. Тази неправилна квалификация на предмета на производството е довела до опорочаването му чрез изкривяване на преценката и прилагане на несъответни критерии. Оценявана е досегашната дейност на дружеството, която то осъществява по вече издаден и все още действащ към момента на проверката и издаване на процесния ИАА лиценз. Освен това процесният ИАА не съдържа конкретни, обективни и относими мотиви, ясно и точно индивидуализиране на факти, доказващи нарушения на посочените стандарти. Нарушен е и принципът на съразмерност, т.к. отказът за издаване на лиценз е крайна мярка, обсъдена без да се преценят по-леките възможности, като даване на указания, препоръки и т.н. С този отказ се създава реална опасност от прекъсване на предоставяната социална услуга, което е в противоречие с основния принцип на това предоставяне за непрекъсваемост и устойчивост. В тази връзка липсва анализ на последиците за потребителите от нейното прекъсване. Не са посочени конкретни алтернативни варианти, към които те да бъдат насочени, не е доказан наличен капацитет на такива алтернативи. Неверен е изводът, че услугата не се предоставя в домашна среда, като се изтъкват аргументи, че такава е не само средата в жилището- собственост на потребителя, но тя също може да бъде в жилище, където потребителят живее под наем, може да е споделена и да дава нормални условия за живот. Не се установява твърдението, че липсва персонална грижа за всяко от лицата от страна на конкретен асистент. Не се доказва и наличието на лица, пребиваващи съвместно, както и на такива, които не отговарят на целевата група. Не са налице доказателства, че предоставяната от жалбоподателя грижа отговаря на друг тип социална услуга - „Резидентска“ такава. Жалбоподателят предоставя социална грижа на 37 лица до 01.04.2026 г. в надтрудоспособна възраст, с трайни увреждания и в невъзможност да се обслужват сами, чиито права ще бъдат съществено накърнени с преустановяването й.

В МТСП също е била депозирана жалба срещу процесната заповед, като с писмо от 07.04.2026 г. /л.132/ съдът е уведомен, че поради оспорване на същия ИАА по съдебен ред тази жалба е препратена до съда на основание чл. 129, ал. 1 от АПК за общо разглеждане от Административен съд Габрово.

В проведено по делото открито съдебно заседание жалбоподателят се представлява от адвокат Е. П. от Адвокатска колегия - Габрово, която поддържа депозираната жалба.

Ответната страна в лицето на административния орган, издал обжалвания ИАА, не се представлява в открито съдебно заседание. Представено е писмено становище от изп. директор на Агенция за качество на социалните услуги чрез С. Д., главен юрисконсулт, легитимараща се с приложено към същото пълномощно, с което жалбата се оспорва.

И двете страни молят за присъждане на деловодни разноски.

От събраните в хода на съдебното производство доказателства от фактическа страна се установява, че дружеството притежава Лиценз № Л-3129-58 от 02.04.2021 г. /л.211/ за предоставяне на социална услуга „Асистентска подкрепа“ с целева група „Лица в надтрудоспособна възраст в невъзможност за самообслужване и пълнолетни лица с трайни увреждания с определена чужда помощ“. Лицензът е валиден до 01.04.2026 г. или към датата на издаване на процесната Заповед жалбоподателят е осъществявал дейност именно въз основа на този Лиценз.

По делото не са налице твърдения и данни, че дружеството е било санкционирано за нарушения, свързани с тази своя дейност, нито че лицензът е отнет и то няма право да реализира дейността си. Не са и стартирали такива процедури.

От започване на дейността до процесната проверка дружеството е било инспектирано от служители на АКСУ, които са съставяли констативни протоколи и са давали препоръки, но не неизпълнението на последните е причина за отказ от издаване на лиценз.

На 15.03.2022 г. е била направена проверка на място от служители на същата Агенция, за резултатите от която е съставен КП /л.213 и сл./. Видно от направените тогава констатации, услугата е била предоставяна по аналогичен начин както и в момента– в същата сграда с прилежащо дворно пространство, барбекю, спални помещения, като потребителите са настанявани по двама в стая със съответното обзавеждане, санитарни помещения, кухня и трапезария, перални. Изграден е достъп за хора със затруднено придвижване. Настаняваните лица са обитавали помещенията още тогава въз основа на сключени наемни договори за същия имот, който се ползва със същото предназначение и в момента. Тогава е констатирано, че един ползвател не отговаря на целевата група „Асистентска подкрепа“, но с него е сключен договор за ползване на друга – „Домашен помощник“, лицето е в надтрудоспособна възраст и няма трайни увреждания с определена чужда помощ. Още в този КП е посочено, че според проверяващите се предоставя услуга „Резидентска грижа“, за която не е издаден лиценз, поради което се прави предложение за издаване на задължително предписание и издаване на методически указания. През същата година обаче такива предписания и указания не са дадени.

През следващата година е направена друга проверка, за която е изготвен КП № КП-614/10.08.2023 г. /л.226/ От Протокола е видно, че няма промяна в начина на предоставяне на услугата – ползващите я отново обитават отдавани под наем помещения и общи части и получават подкрепа на посоченото място. Направен е извод, че в случая се ползва съчетан подход, който съдържа елементи на двете услуги – „Асистентска подкрепа“ и „Резидентска грижа“.

На 11.08.2023 г. е издадено задължително предписание да бъдат предприети необходимите действия по спазване регламента на чл. 110, ал. 1 от ЗСУ /спазване стандартите за качество по Наредбата за качеството на социалните услуги/, но в диспозитивната част не е дадена никаква конкретика кой от стандартите се нарушава, в коя негова част и по какъв конкретен начин следва да се изправи. По своето съдържание тези предписания са напълно излишни – за всеки правен субект е налице общо задължение за спазване на законите и подзаконовите нормативни актове, каквато е Наредбата със съответните нейни приложения. В тези предписания не са дадени каквито и да било задължителни конкретни указания за изпълнение и по-конкретно в какво се изразява съчетаването на двата типа услуги и какво следва да предприеме предоставящият ги. Приложените Методически указания /л. 230 и сл./ също само преповтарят налични правила и норми – условия за водене и съхраняване на документи, защита на имуществото, закрила на потребителите при инциденти, защита на поверителността, подбор на служителите, без някаква особена конкретика, която да не е вече посочена в ЗСУ, Наредбата приложенията към нея.

През 2024 г. е направена трета проверка, за резултатите от която е съставен КП № КП-111 от 19.02.2024 г., в който се обсъжда документацията, въведената система за управление на качеството и други елементи от документооборота. Със Заповед от 21.02.2024 г. е дадено задължително предписание, с което се нарежда изпълнение на предходното такова от 2023 г., като отново в диспозитива и тази заповед липсва конкретика и не става ясно какви конкретни действия е задължен да предприеме нейният адресат, освен общата препоръка за спазване на Наредбата и Стандартите.

В КП № 721/02.10.2024 г. /л.244 и сл./ е посочено, че частният доставчик „••••••••••“ предоставящ услуга „Асистентска подкрепа“, е предприел необходимите действия за изпълнение на даденото от ИД на АКСУ задължително предписание, т.е. проверяващите не установяват нарушения и отклонения от изискванията и не се дават препоръки.

В КП № 466/10.07.2025 г. /л.247 и сл./ проверяващите дават становище, че доставчикът на услугата е осигурил подкрепа на потребителите, „в степен и дейности, надвишаващи нормативно определените за услугата и издадения лиценз“. Доставчикът притежава опит, специализирана среда и потенциал да предоставя и услугата „Резидентна грижа“, до която се доближава при така организираното фактическо предоставяне на лицензираната услуга АП. Констатирани са само някои пропуски във водената документация за потребителите. От описаната фактология в този КП се установява, че грижата за ползвателите се предоставя така, както е установено това да се прави и при процесната проверка от м. март, 2026 г. Дадени са задължителни предписания отново общо за спазване на стандартите, също общо – да се организира процеса по управление на случая за всеки потребител за задоволяване индивидуалните му потребности, както и за осъществяване на контрол и мониторинг за ефективността на услугата, но дадени така общо, тези предписания отново дублират общите принципи и правила, заложени в ЗСУ и нормативните актове по неговото прилагане, като по този начин са безпредметни.

В началото на настоящата година е направена още една проверка на дейността, за резултатите от която е съставен КП № 15/22.01.2026 г. В него се сочи, че на потребителите се предоставят услуги „надвишаващи нормативно определените“ за издадения лиценз. Доставчикът притежава опит, специализирана среда и потенциал да предоставя услугата „Резидентна грижа“, която се „доближава“ до фактическото предоставяне на АП. Своеобразният подход на услугата има „елементи“ и на двата типа услуги.

Със Заповед № РД-01-23/23.01.2026 г. се определя двумесечен срок за отстраняване на нарушение по неизпълнение на предписанието от 14.07.2025 г. Не са налице указания за промяна в начина на осъществяване на самата дейност.

На 27.01.2026 г. дружеството подава Заявление до изпълнителния директор на Агенция за качеството на социалните услуги /АКСУ/ за издаването на лиценз за социална услуга „Асистентска подкрепа“, каквато до момента то е осъществявало въз основа на стария си лиценз. Същата следва да е в съответствие със стандартите и критериите по Приложение № 24 към чл. 13 от Наредбата за качеството на социалните услуги /НКСУ/. В описание на организацията и управлението на социалната услуга са посочени дейностите и начина на работа по действащия до тогава лиценз за услугата

Въз основа на заявлението е издадена Заповед № РД-18-135 от 26.02.2026 г. от изп. директор на Агенцията, с която се разпорежда извършване проверка на място за установяване на обстоятелствата, заявени от кандидата.

При извършване на проверка от 05.03.2026 г. за дейността по издадения лиценз за същата социална услуга, определените за това служители на Агенцията съставят Констативен протокол /КП/ № КП-146/16.03.2026 г., в който отразяват следните констатирани от тях факти и обстоятелства:

„•••••••“ ЕООД е доставчик на горепосочената услуга. При осъществяването й са установени отделни „рискови елементи“ в организацията на дейността, вкл. такива, надхвърлящи параметрите й, поради което са били издавани корективни предписания. Тези предписания са приложени към преписката и съдът ги е посочил и обсъдил по-горе. Установените несъответствия „не са били от такъв характер, че да съставляват основание за отнемане на лиценза“, т.к. доставчикът е осигурявал грижа и „не е съществувал риск за живота и здравето на потребителите на услугата“, както е отразено в КП. В протокола се сочи, че предписанията са били изпълнявани, но това не е довело до съществена промяна в модела на работа, който е запазил особености, различни от очакваните за типа услуга, според проверяващите.

Ползваната от дружеството за целите на програмата база се състои от голяма едноетажна партерна сграда с прилежащо дворно пространство с пейки и навес, както и барбекю, в което се отглеждат животни – пауни, куче и др. Налице са още две сгради в населеното място, ползвани за нуждите на социалната услуга. В едната не са установени живущи и ползващи я потребители. При проверката на място са извършвани дейности по раздвижване на три лица, пребиваващи на адреса на търговеца, обитаващи помещения под наем. Собственикът на имота съвпада с едноличния собственик на капитала и негов управител. Според сключени договори за наем с потребители, те ползват имота за свои нужди. Всички лица, пребиваващи в имота, са потребители на услугата, предоставяна от „•••••••• ЕООД. В сградата с характера на административна по време на проверката е имало 29 души, пребиваващи в нея въз основа също на сключен договор за наем. Лицата са с различни по вид и степен увреждания, като има и възрастни хора, които не могат да се обслужват сами, като всички те са наематели на сгради, ползвани от дружеството. В сградите и прилежащите пространства е осигурен достъп на хора със затруднено положение, вкл. такъв за инвалидни колички. Потребителите разполагат с индивидуално легло, гардероб/шкаф за съхранение на лични вещи, а общо се ползват санитарни възли, санитарни възли, перални машини, кухненски блок и помещение за общо хранене. Приготвя се общо храна за пребиваващите. Вратите на стаите са отключени и служителите имат свободен достъп до помещенията.

Налице е сайт, рекламиращ дейността, в който се сочи, че в специално обособени помещения за възрастни хора и хора с увреждания се осигурява 24-часова денонощна грижа от висококвалифицирани специалисти, предлагани от къща „Златни години“. Според изискванията и нуждите на ползвателите избран от тях асистент полага грижа за тях. За да е пълноценна услугата, грижата се полага от двама или трима такива асистента. Осигурява се 4-5 кратно хранене с био храна от собствено производство.

Проверяващите са направили извода, че в случая се предоставя институционален тип грижа, а не социална услуга „Асистентска подкрепа“, която е мобилна и насочена към подкрепа на категория хора в домашната им среда, а това е в разрез с изискването за ясно разграничаване на услугата, за която се иска издаване на лиценз от други модели за грижа, непредвидени в нейните рамки. Не се отрича, че живущите в комплекса са доволни от полаганите за тях грижи, но предоставяния тип грижа е 24-часов, с ползване на общи помещения – сервизни, кухня, трапезария. Потребителите са в голямата си част изцяло зависими от асистентите, които се грижат за тяхната хигиена, хранене, даване на лекарства. Има лица в много лошо здравословно състояние, с цялостен престой на легло.

В дружеството работят седем социални асистенти и един личен асистент, както и домашна помощница и социален работник. В трудовите договори, сключени с „••••••••“ е посочено, че икономическата дейност, с която са ангажирани, е „друга социална работа без настаняване, некласифицирана другаде“. Социалните работници са с изисквания за минимално средно образование според длъжностните си характеристики, въпреки че действащото законодателство изисква висше такова. Не е установено обаче конкретно служителите да не притежават необходимите вид и степен на образование и такава констатация липсва в протокола и заповедта. Налице е график на асистентите и месечни отчети за работа, като е възлагана и несвойствена им работа, като медицински манипулации /напр. поставяне на инсулин/. Работното им време се състои от 12-часови смени, осигуряващи 24-часово обслужване. Всички потребители се обслужват от лицето, което е на смяна, общо и не е налице разграничение по асистенти и потребители, като според данни от последните е налице групово, а не индивидуално обслужване и общ режим.

Към датата на проверката в мястото са били настанени общо 34 потребители, от които 27 са от целевата група, а останалите седем не отговарят на изискванията за нея, като последните имат издадени решения на ТЕЛК и са с установен процент трайна неработоспособност, но без чужда помощ. Потребителите са с различни и сериозни заболявания, вкл. когнитивни, неврологични, ортопедични и двигателни увреждания, сърдечно-съдови заболявания, а някои – сериозни онкологични такива. Ползвателите на услугата „Асистентска подкрепа“ не ползват други социални услуги, освен едно лице, което получава по 2 часа помощ по реда на Закона за личната помощ, предоставяна от Община Габрово.

За всяко лице има съставено досие с лични данни, договор за наем, медицинска документация, формуляр за индивидуална оценка на потребностите, индивидуален план за предоставяне на услугата. Индивидуалната оценка на потребностите не съдържа част от изискванията на чл. 6 от Закона за социалните услуги, а именно- професионални становища, заключения, изводи и препоръки, основани на анализ.

Въз основа на това проверяващите правят извода за предоставяне на институционална грижа за настанените, което не съответства на заявената дейност. Предоставената в заявлението информация не съответства на установените факти и обстоятелства по отношение мястото на предоставяне на услугата, броя и организацията на работа на служителите, както и реалното време и съдържание на обслужването. Налице е предоставяне на услугата „Резидентска грижа“: потребителите пребивават продължително време в помещения, наети от доставчика; обслужват се групово от наличните служители; дейността се организира в общ режим, несъвместим с индивидуалния, мобилен и нерезидентен характер на услугата „Асистентска подкрепа“. Наличното 24-часово наблюдение е неприсъщо за услугата, за която се иска издаване на лиценз. Потребителите не идентифицират конкретни асистенти, въпреки, че в документацията са представени графици, на служителите са възложени несвойствени задачи, вкл. такива, свързани с медицинско обслужване и манипулации, които не са част от стандарта за качество на услугата. Налице е съществено отклонение от стандартите на заявената услуга и това несъответствие комисия намира за основание за отказ от издаване на лиценз, съгл. чл. 148, ал. 1, т. 5 от ЗСУ и на основание чл. 153, ал. 1 от същия нормативен акт предлага да бъде постановен отказ по заявлението.

По делото не е спорно, че потребителите на услугата са настанени въз основа на сключени между тях договори за наем с жалбоподателя в общи сгради и помещения. Фактът се установява от представените по делото договори и свидетелски показания. С тях са сключени и договори за ползване на социална услуга „Асистентска подкрепа“, съгласно който услугата се предоставя в домашна среда, съгл. чл. 2, ал. 2 от този договор, която, съгл. ал. 4, е във въпросните отдавани под наем жилища в с. Яворец. Според ал. 5 услугата се предоставя в делнични дни, в продължение на няколко часа дневно, в диапазон съгласно установен график от социален асистент.

От приложения списък на персонала е видно, че към момента на проверката на място дейността е осъществявана от 7 социални асистенти, един социален работник, две домашни помощници, и един личен асистент /л.47/.

На сайта на дружеството е описана също неговата дейност: https://www.goldenyears.bg/bg/za-nas . От описанието е видно, че услугата действително се предоставя в общо организирано място за настаняване: „Услугата в домашна среда е замислена като микроуслуга в общността. В планинско селце, непосредствено под борова гора с чист въздух и спокойствие е разположена китна просторна къща, с възможност за разходки (включително с количка). Осигурено е индивидуално внимание за всеки, с насърчаване на гостуването на близки по всяко време на седмицата и деня. Можете ежедневно или според възможностите си да посещавате дори и за минути вашите близки, тъй като къщата е на оживен кръстопът с непрекъснато обслужване от обществен транспорт, намира се между градовете Габрово и Севлиево.“. Настаняването е в стаи, описани по следния начин: „Стаите са обзаведени по модела на полуиндивидуалните стаи - всеки гост разполага със собствен кът в стаята за лично пространство, както и с достъп до общите помещения. Стаите са обзаведени като домашни, а не като хотелски или болнични.“. Храненето става в обща трапезария, но се допуска това да се извършва в стаята, където е настанен съответният потребител на услугата: „При невъзможност да се посещава общата трапезария е осигурена възможност за самостоятелно хранене, чрез подвижни индивидуални масички.“. Осигурено е 24-часово обслужване и наблюдение. Лечение не се извършва, но е осигурен редовен прием на вече изписани лекарства. Позволено е посещение на рехабилитатор. Една от основните идеи е социализацията на хората, живеещи в съответната общност, която се рекламира като „превенция на социалната изолация на потребителите, както и преодоляване на здравословните им хронични проблеми в т.ч. и спешни състояния“. Предоставяните услуги са личен асистент, социален асистент, домашен помощник за възрастни хора и бюро за социални услуги. Мястото, в което са настанени потребителите на услугата, на практика действително се рекламира, обслужва и функционира като дом за възрастни хора.

По делото са събрани свидетелски показания от две лица, чиито родители са ползватели на услугата. От показанията им става ясно, че АП е била ползвана от техните майки както първоначално в дома на свидетелите, така и в последствие в наетите помещения, за които са представени договори за наем, като са били допустими и двете форми за обслужване.

Така, напр., свидетелят румен П. сочи, че първоначално майка му е била в неговото жилище в гр. Габрово. Преди това се е грижил за майка на свой приятел, която също е ползвала услугата на „••••••. И за двете жени, за които споделя, той отбелязва, че в с. Яворец се чувстват по-добре, тъй като освен че получават грижите, които до настаняването си там са получавали в мястото, на което са живели, те имат и социални контакти с други живущи там, каквито контакти нямат в собствените си жилища или в жилищата на своите деца. П. е започнал да си партнира с „•••••••“ от август, 2023 година, като в началото майка му била в свой собствен апартамент, но през зимата той или сестра му я взимали при себе си, като е имало социален асистент по процесната програма от дружеството, който я посещавал на място. В този период майка му е посещавала и базата в с. Яворец по различни поводи, основно при организирани на място празници. Оставала е там и за по някоя седмица, когато децата й пътували. Тъй като там се чувствата по-добре, основно поради наличието на хора на нейната възраст и в сходно положение, тя сама предпочела в последствие да остане за постоянно там през месец април, тази година. От както заживяла под наем в с. Яворец, синът й ходи да я посещава на място. Храната я носи той, както е и при останалите ползватели на услугата, посещавани от близките си. Свидетелят разказва, че хората сами избират дали да се хранят в столовата, навън, в беседка или в стаята си. Няма и точно фиксирано време за хранене. Познава социалния асистент, който се занимава с майка му /С./– същият служител, който преди това е идвал в дома й и в неговия дом да подпомага обслужването на потребителката. Лекарствата на майка му са подредени по дни и й ги дава този, който е при нея – синът й или асистента. Майка му също може да се справя сама с това, т.к. няма дементни оплаквания, но е трудно подвижна, затова ползва помощ.

Според този и другия разпитан свидетел – М. С., няма точно фиксирани часове за срещи с близките, последните могат да посещават настанените в базата свои роднини и близки по всяко време. Почистването на стаите се организира от настанените в тях и от близките им. Този свидетел също е ползвал услугата първо вкъщи, но тъй като жилището му е неудобно за трудно подвижен човек поради наличието на стълби, потърсил услугите на жалбоподателя за настаняване в процесната база. Посетил я на място, много му харесала, вкл. възможностите за придвижване и социализация и също започнал да води майка си там, първоначално по поводи, а след това тя заживяла там под наем. В момента тя е настанена там и той ходи да я вижда всеки ден, като я обслужва и й носи храна. Също свидетелства за това, че има конкретен човек, който я обслужва и „отговаря“ за нея.

Съдът намира за доказан и обоснован извода, че жалбоподателят осъществява полагането на грижи за потребителите на услугата АП, за която му е бил издаден лиценз, както по домовете на ползвателите, така и в негови собствени сгради и помещения, които потребителите ползват въз основа договори за наем, като е предоставена възможност за получаване на грижа в собствения дом на лицето, в дома на негови близки и в базата, която може да се посещава и почасово, за определен период или да се ползват помещения в нея под наем.

В процесната Заповед се отказва издаването на искания лиценз, като административният орган приема за установено отразеното в КП на комисията по проверката и приема, че предоставяната до момента социална услуга не отговаря на стандартите за качество, т.к. на практика заявителят предоставя друг тип услуга – „Резидентска грижа“. Въпреки, че в заявлението се сочи, че услугата се предоставя в домашна среда, на практика това не било така, т.к. предоставянето е в общи сгради и помещения с други ползватели, организирано от доставчика. Потребителите не припознавали конкретни асистенти като такива, които полагали изцяло грижата за тях. Не била организирана персонална почасова грижа за всяко лице, а институционална постоянна такава от служители по график. Някои от ползвателите на услугата не отговаряли на изискванията за целевата група. Правното основание за постановяване на отказа е липса на предпоставката по чл. 148, ал. 1, т. 5 от ЗСУ, според която разпоредба лицензът се издава, когато кандидатът предлага социални услуги, които отговарят на стандартите за качество, определени в Наредбата за качеството на социалните услуги. Съгласно чл. 153, ал. 1 от Закона, изпълнителният директор на Агенцията за качеството на социалните услуги със заповед отказва издаването на лиценз, когато заявителят не отговоря на условията по чл. 148, какъвто бил настоящият случай.

Заповедта е издадена от изпълнителния директор на Агенцията, с оглед на което съдът намира, че същата е издадена от компетентен орган в изпълнение на възложените му със закон правомощия.

Нормативната рамка се състои на първо място от Закона за социалните услуги, който урежда предоставянето, ползването, планирането, финансирането, качеството, контрола и мониторинга на социалните услуги в Република България, както и подзаконовите нормативни актове по неговото издаване. Основните принципи, на които почива законът, са: 1. наличие на различни видове социални услуги; 2. достъпност на социалните услуги; 3. индивидуализиране на подкрепата; 4. всеобхватност, интегрираност и непрекъснатост на подкрепата; 5. превенция на институционализацията; 6. зачитане правата на лицата, ползващи социални услуги, и гарантиране на активното им участие при вземането на решения; 7. гъвкавост и прозрачност при управлението на социалните услуги; 8. участие на всички заинтересовани страни и използване на всички налични ресурси. С процесното заявление се иска издаване на лиценз за специализирана услуга поради необходимост да бъде удовлетворена специфична потребност на определена група лица, съгл. чл. 12, ал. 3, т. 2 от Закона – лица в надтрудоспособна възраст в невъзможност за самообслужване и пълнолетни лица с трайни увреждания с определена чужда помощ.

Съгласно чл. 17 от закона, в зависимост от средата, в която се предоставят, социалните услуги са: 1. услуги в домашна среда; 2. услуги в специализирана среда; 3. услуги, които се предоставят мобилно. Резидентната грижа, каквато се твърди, че се предоставя от дружеството – жалбоподател, се предоставя само в специализирана среда. Асистентската подкрепа, за каквато дейност се иска лиценз, според ал. 3, се предоставя в зависимост от личните нужди на лицата, като не се ограничава само до тяхната домашна среда. В случая съдът намира, че жалбоподателят предоставя АП както в домашна среда, така и извън нея, което не е забранено, напротив – по този начин се постигат в по-голяма степен целите на програмата и се изпълняват законовите принципи, посочени по-горе, като ползвателите имат допълнителна възможност да изберат дали да ползват услугата в собствено жилище, в такова на своите близки или в базата, като в последния случай за тях е налице много по-голяма възможност за социализация и полагане на по-качествена грижа, като те имат постоянен достъп при необходимост до помощ – от близките си или от назначените за целта по трудови договори асистенти. Средата там е и по-пригодена за техните нужди и начин на живот, т.к. сградите са едноетажни, всички с улеснен достъп за трудно подвижни хора, вкл. такива с инвалидни колички. Това, че жалбоподателят предоставя АП в обем и вид, надхвърлящи минималните изисквания, не може да е причина да му бъде отказан искания от него лиценз и той да бъде задължен едностранно да предлага друг тип услуги, за които може да е счел, че няма възможност да предоставя в пълен обем. Важно е, че са покрити минималните изисквания за качество, по който въпрос нито е налице спор, нито има подобни твърдения и основания за отказ, обективирани в процесната заповед. Още повече, че услугата е била предоставяна по идентичен начин и в периода, в който е действал стария лиценз, като дейността е била обект на ежегодни проверки, при които не са давани задължителни предписания за преустановяване на определена конкретна дейност или внедряване на нова такава, не са установяване нарушения, свързани с начина на обслужване на ползвателите и жалбоподателят не е бил санкциониран за нарушения на ЗСУ и Наредбата.

Съгласно чл. 93 от ЗСУ, асистентската подкрепа е специализирана социална услуга, която включва подкрепа от асистент за: 1. самообслужване; 2. движение и придвижване; 3. промяна и поддържане на позицията на тялото; 4. изпълнение на ежедневни и домакински дейности; 5. комуникация. Съдът намира, че не са налице нарушения в тази връзка и подкрепата, оказвана от дружеството, задоволява тези нужди на обслужваните лица. По този повод поставянето на инсулин не е нито забранена дейност, нито строго медицинска такава, т.к. инсулинозависимите хора по начало сами се справят с тази манипулация. Ако са препятствани поради наличие на физиологично и/или психологично или психично страдание то е нормално това да се реализира от друго лице. То може да е както близък, който полага грижа за болния от диабет, така и трети човек и за това няма нормативна забрана, още повече такава, която да води до последицата неиздаване на лиценз за услугата АП.

Според същата норма АП се предоставя за:

1. лица в надтрудоспособна възраст в невъзможност за самообслужване, които нямат определена по съответния ред степен на намалена работоспособност;

2. деца с трайни увреждания и пълнолетни лица с трайни увреждания с определена чужда помощ, които не ползват асистентска подкрепа, помощ за осигуряване на асистентска подкрепа или за които не се получава помощ за грижа в домашна среда по реда на друг закон.

В случая жалбоподателят е заявил работа с първата група лица. В издадения лиценз от 02.04.2021 г. целевата група е: „Лица в надтрудоспособна възраст в невъзможност за самообслужване и пълнолетни лица с трайни увреждания с определена чужда помощ“. Видно от приложените досиета, ползвателите са преобладаващо в надтрудоспособна възраст със затруднения в самообслужването, което е наложило за тях да се полага ежедневна грижа от близките им, подпомагани от съответните асистенти. В КП и в заповедта не е посочено кои са ползващите, неотговарящи на критериите и кои критерии не покриват те, а тази информация следва да е конкретно посочена и подкрепена с доказателства, което н случая не е направено. Съдът не може сам да изследва недостатъчно конкретно отразени факти, самият ИАА следва да е достатъчно ясен и категоричен.

За ползващите услугата се полага почасова грижа от конкретни асистенти, за което са изготвени графици /пр. л. 51, папка № 1 с досиета на асистентите с графици/, от които е видно, че всеки асистент има определено време в делнични дни, в което оказва конкретна посочена помощ на всяко конкретно лице, като става въпрос средно за около 2 часа дневно. Това, че служители на дружеството са на разположение в базата и се подсигурява 24-часово обслужване при нужда, е само позитив, изцяло в полза на лицата и не може логически да бъде в тежест на дружеството, предоставящо услугата и основание за отказ да му бъде издаден лиценз за дейност, който е извършвал към момента на постановяване на акта и за която не е бил санкциониран и не са установени нарушения, особено такива, свързани с полагането на грижата, което е в основата на тази дейност.

Следва да се отбележи, че видно от досиетата на ползвателите при сключване на договора за ползване на услугата АП всеки от тях попълва формуляр /заявление-декларация/, в който трябва да посочи дали има експертно решение на ТЕЛК/НЕЛК с определен процент трайно намалена работоспособност и определени вид и степен на увреждане, като в представените досиета такива данни не са били попълвани от заявителите. Към някои досиета допълнително са прилагани решения на ТЕЛК/НЕЛК. При всички случаи в тежест на административния орган е да посочи точно кои ползватели не отговарят на критериите за ползване на услугата и по какви причини, както и да представи доказателства за това, което не е сторено. Такава конкретизация е недопустимо да се прави едва в хода на съдебното производство.

С Определение № 469/03.04.2026 г. съдът е дал указания на ответната страна да установи кои конкретно са лицата, неотговарящи на съответните критерии, но това дори и на етап съдебно производство не е сторено.

Жалбоподателят е юридическо лице – частен субект, който няма правомощието сам да извършва проверки за верността на така декларираното и той приема фактите така, както са посочени от заявителите. Ако такъв документ се представи по-късно, то в правомощията на АКСУ е да даде съответните предписания, вкл. за прекратяване на договора за предоставяне услуга на конкретното лице, ако счита, че има основания за това, но такива конкретни указания не са давани при нито една проверка. В случая не се установява злоупотреба със средства, като напр. двойно финансиране на услуга или недопустимо ползване на две или повече услуги от един и същи ползвател, на които той няма право. Съгласно чл. 93, ал. 3 от ЗСУ, насочването за ползване на асистентска подкрепа, която се финансира от държавния и общинския бюджет, се извършва само от общината, която предоставя услугата или данните относно лицата, които имат право да ползват услугата, се изследват от общината, а на преките доставчици на услугата се дава само информация относно лицата, които имат право да я ползват. При направените проверки от АКСУ не се сочи да е било установено, че услугата се ползва от лица, които не са насочени към нея по съответния ред.

Също така, според ал. 4, общината организира предоставянето на асистентската подкрепа по начин, който да позволи комплексно предоставяне на различните видове социални услуги в домашна среда. Единствено ал. 5 ограничава този принцип, като регламентира, че АП не се предоставя на лица, ползващи резидентна грижа, както и за времето, през което се ползва заместваща и целодневна грижа, и за времето на престой в лечебно заведение, но дружеството не осъществява едновременно два типа грижа, които са взаимноизключващи се, за резидентска такава то няма лиценз и извършва само АП, като няма правно основание той да бъде заставян да предлага услуга, която не желае и/или не може да реализира в пълен обем и качество. За какъв тип услуга кандидатства е изцяло негово решение и държавен орган не може да го застави да поеме ангажименти извън собственото си желание и възможности. Право на избор на предоставящия социална услуга е да избере какъв тип ще предлага и за какъв лиценз ще кандидатства. От значение е той да покрива минималните критерии за лиценза, за който подава заявление. В случая жалбоподателят е решил, че може да предоставя качествено АП, а не резидентска грижа и затова не е кандидатствал за втория тип. Както бе посочено по-горе – нито законът, нито житейската логика могат да забранят предоставяне на по-високо качество на услугата от минимално заложените стандарти. Ползвателите също са посочили в заявленията си, че желаят да ползват именно услугата АП. Тя им предоставя повече свобода за промени и взимане на решения, по-голяма самостоятелност, по-чести контакти с близките им и те също са субекти с право на избор, от който не могат и не следва да бъдат лишени.

Според чл. 105 от Закона, стандартите за качество на социалните услуги са за: 1. организация и управление на услугата; 2. квалификация и професионално развитие на служителите, които осъществяват дейността по предоставянето на услугата; 3. ефективността на услугата с оглед на постигнатите резултати за лицата, които я ползват, в отговор на потребностите им. В заповедта мотивите за отказ не са свързани с квалификацията и професионалното развитие на служителите, а с т. 1 и т. 3. Съдът обаче не намира, че услугата се предоставя по начин, по който не се постига целеното качество, съгласно Наредбата и Приложение № 24 от нея. Напротив, предлагания начин за реализирането й съответстват на по-високо качество и по-добро задоволяване на нуждите на ползвателите. Те освен почасовата грижа по графици, получена на мястото, в което живеят към съответния момент, получават по-добра среда за живот – по-добри възможности за комуникация и самообслужване, възможност да получат помощ по всяко време на денонощието от служител – асистент, възможност за избор дали да ползват услугата в собствено жилище, в жилище на свой близък или в наето такова. Жилището /домът/ е мястото, в което те живеят постоянно или преимуществено по свой избор, като те имат възможност да решат и да ползват базата в с. Яворец почасово, за определени дни, седмици или месеци, но независимо от това, какъв избор са направили, те получават предвиденото почасово обслужване /подкрепа/ от конкретни асистенти.

Според нормата на §.1, т.2 от ЗСУ, "Подкрепа в домашна среда" е осигуряване на дейности за предоставяне на персонална грижа в дома на деца и лица с трайни увреждания и на лица в надтрудоспособна възраст в невъзможност за самообслужване, насочени към задоволяване на ежедневните им потребности за самообслужване, придвижване, преместване, комуникация, домакински дейности, организация на ежедневието и участие в обществения живот. Домът е мястото, където лицето живее постоянно или преимуществено, като не е задължително това да е собственото жилище, напротив – право на избор на едно лице е да реши дали ще живее в такова или в нечие друго, което може да ползва въз основа на заем за послужване или под наем. Това, че за лицата, живеещи под нам в базата в с. Яворец, услугата се предоставя на място е точно в изпълнение на това изискване – тя да се предоставя в домашната им среда – там, където те живеят и то- по свой избор.

Съгл. чл. 107 от Закона, контролът на предоставянето на социални услуги е проследяване на спазването на нормативните изисквания за предоставяне на услугите и на стандартите за тяхното качество и своевременно предприемане на мерки за подобряването му. При ежегодния мониторинг на осъществяваната от дружеството дейност не се установява предоставяне на услугата АП в по-ниско от предвиденото качество.

В изпълнение на ЗСУ е приета Наредба за качеството на социалните услуги, в която са регламентирани критериите за вида и качеството на всяка една услуга и изискванията към лицата, които ги осъществяват. Според чл. 13 от тази Наредба, социалната услуга „Асистентска подкрепа“ се предоставя съгласно стандартите за качество и критериите за тяхното изпълнение, определени в Приложение № 24. В процесната Заповед е посочено, че предлаганата услуга не отговаря на Стандарт 2 от това Приложение - Организация на дейностите, според който специализираната социална услуга АП организира дейностите с потребителите и работата на служителите според извършена оценка на риска и предварително изготвени правила за „подкрепа в домашни условия и/или в общността“. Дейностите на услугата са организирани да осигуряват почасова грижа и подкрепа на потребителите. Тук прави впечатление, че не е належащо подкрепата да е само в домашна среда. Напротив – дадена и възможност това да става „и/или в общността“. Според §.1, т.3 от ДР на ЗСУ, "подкрепа в общността" е осигуряване на социална, емоционална и материална подкрепа на лица и семейства или групи лица със специфични потребности, които се извършват в средата, в която те живеят или работят. В случая подкрепата се реализира на такова място, където ползвателите живеят, в общност на други като тях, която е създадена за тяхно удобство. Грижата се полага именно „почасово“, видно от графиците и свидетелските показания, като е предвидена конкретно за всеки отделен потребител, според Критерий 2.1. Не се твърди, нито се установява, че конкретни ползватели не задоволяват своите потребности и желания, напротив, точно те се подсигуряват в по-голяма от минимално изискваната степен. Почасовата организация не означава, че полагането на грижата е ограничено до определен брой часове, а е предвидено кога, в кои дни и в какви часове от денонощието да се полага, което е сторено. Не се твърди, че не е правена оценка на риска или че направената такава не отговаря на изискванията, нито че полаганата грижа не й съответства. Други нарушения на Стандарт 2 не са посочени.

В Заповедта е отразено, че е налице и несъответствие със Стандарт 3, но и тук отново изискването е мястото за управление на специализираната социална услуга да е на територията на съответната община, като „услугата се предоставя в домашната среда на потребителите и/или в общността“.

В българското законодателство няма изрично легално определение на понятието „домашна среда“. Съдът намира, че терминът не следва да се разглежда и тълкува стеснително и това да означава единствено и само жилище на лицето, на което то е собственик. Много нуждаещи се могат и да не са собственици на каквото и да било жилище, това не би следвало да ги лишава от право да ползват тази услуга. В приложимата нормативна уредба не са налице основания за такова тълкуване. „Дом“ е мястото, в което човек живее, според тълковния речник и това, освен собствено жилище, може да означава и жилище, взето в заем или под наем, както е в случая, т.к. с ползвателите са сключени наемни договори и по време на действието им те живеят постоянно в съответното място, което са наели. Няма причина да им се отказва ползването на въпросната услуга и поради факта, че обитават заедно с друго лице едно спално помещение. Това е въпрос на избор – и в собственото си жилище или в жилище на близки те също могат да споделят една стая с друго лице и това не прави средата по-малко или повече домашна, нито че на това основание следва да им бъде отказа въпросната услуга. В Република България не съществува норматив или стандарт, според който всяко лице следва да обитава свое собствено помещение.

Не е посочено нарушение на други конкретни стандарти от Приложение № 24.

Друго фактическо основание за отказа е това, че обслужването на потребителите се извършва от наличния персонал общо за всички тях, без да е налице реална обвързаност между конкретен асистенти конкретен потребител. Съдът не счита, че е налице нормативно изискване, според което е необходимо да има отделен асистент за всеки отделен потребител, а и това обективно не може да се очаква, в този случай всяка организация следва да наеме толкова асистенти, колкото хора обслужва, което е неоправдано и не е правно изискване. Видно от показанията на свидетелите, тоалетът, даването на лекарства, разходките на неподвижните или трудноподвижни болни си се извършва от конкретно лице, което в дадения момент /“почасово“/ се занимава с конкретния потребител. Съвсем в реда на нещата е понякога съответният асистент да бъде заместен от друг – ползване на отпуск, болнични, напускане на работа и т.н. Няма изискване едно лице да бъде обслужвано изцяло и постоянно само от един асистент.

Видно от показанията на разпитаните свидетели, близките на потребителите ги посещават по всяко време, когато пожелаят и именно те се занимават основно с битовото им обслужване – почистване, хранене, даване на лекарства. Храненето е по избор на потребителите – може да става в общата пригодена за целта столова, в беседка на двора, в стаята. Така описаното отношение към всеки потребител си остава строго индивидуално в съответствие с персоналните му нужди. Няма данни да е организирано почасово задължително хранене в столовата, например или точно фиксирано време за разходка, тоалет, сън и т.н. за всички. Напротив, видно от графиците, всеки асистент има отделени точно фиксирани часове от денонощието, в които се грижи само за даден конкретен потребител. В останалото време последният разполага изцяло със себе си и времето си. Не става ясно кои конкретни „индивидуални потребности“ на хората, за които се полага грижата, не са „гарантирани“ или направо не са задоволени. Такова едно твърдение в протокола и заповедта остава неконкретно, немотивирано и голословно.

Не става ясно по какви причини се твърди, че не е налице „проследимост“ и „отговорност“ при предоставянето на подкрепата. Напротив – видно от събраните доказателства безспорно се установява, че в обитаваното от потребителите място на практика постоянно има точно определено лице от персонала, организирана звънчева система, която може да се задейства при необходимост от помощ, каквито варианти не биха съществували ако лицето живееше в отделно жилище извън подобна общност и разчиташе само на посещение в точно определен часови диапазон в определени дни.

При описания начин, по който се предоставя услугата съдът не счита, че е налице институционализация. Съгласно §.1, т. 5 от ДР на ЗСУ, "институционализация" е състояние, при което лицето е затруднено да води самостоятелен живот поради зависимост от грижа от други лица, вследствие на живот в среда, която ограничава правото на избор, уединението и независимостта и създава условия за накърняване на достойнството на човека. В случая е налице точно обратната тенденция – лицата има пълното свободно право на избор къде да живеят, как и кога да организират срещите с близките си, кога и къде да се хранят, разхождат, излизат от базата, дали да я ползват или не. По никакъв начин не се установява накърняване на достойнството им, напротив, много по-ограничаващо би било за един трудно подвижен възрастен и/или болен човек да се обслужва, да комуникира и изобщо да живее в една ограничена среда в дом, в който няма постоянно присъствие на хора, които биха могли да му окажат помощ при нужда, с които да общува, в който не може да влиза и от който не може да излиза когато пожелае поради това, че той не е пригоден за целта при трудно подвижни лица или такива с инвалидни колички. Напротив, ако жалбоподателят бъде принуден да предлага резидентска грижа на тези лица, те биха били по-ограничени в живота и изборите си, а очевидно нямат нужда от това, щом са в състояние основно да се обслужват сами и желаят да ползват именно процесния тип услуга. Ако те имаха нужда от друг тип грижа, вероятно биха избрали и друг вид организация.

В Заповедта и КП не са налице други конкретни мотиви, които да обосновават извода за отклонение на предлаганата услуга от стандартите за качество.

Като правно основание на постановения отказ е посочено чл. 153, ал. 1, във вр. с чл. 148, ал. 1, т. 5 от ЗСУ. Съгласно цитираната норма, лицензът се издава, когато кандидатът:… предлага социални услуги, които отговарят на стандартите за качество, определени в Наредбата за качеството на социалните услуги, като се твърди, че предлаганата от „••••••••“ услуга не отговаря на тези стандарти, но видно от гореизложеното те са покрити изцяло и дори в по-голяма степен от изискването, поради което съдът счита, че не е налице основание за отказ от издаване на лиценз на така посоченото основание. Останалите части от нормата на чл. 148 от ЗСУ са неотносими към спора, т.к. не са посочени други основания за отказ, регламентирани в тях.

При разглеждане на заявлението за издаване на лиценз, чл. 150, ал. 2 от Закона изисква в случай на констатиране на несъответствия и/или непълноти в представените документи Агенцията за качеството на социалните услуги да даде на заявителя указания и 14-дневен срок за отстраняването им, като срокът за разглеждане на заявлението започва да тече от отстраняване на несъответствията и/или от предоставянето на допълнителната информация. Такава процедура не е развита.

На практика действително жалбоподателят е поискал не издаване на нов лиценз, а подновяване на вече наличен такъв, за същата дейност, като е подал заявлението си в срока по чл. 156, ал. 1 от ЗСУ. Отказът обаче е постановен на основание, касаещо издаване на първоначален лиценз. Съгласно чл. 156, ал. 4, когато няма промяна в обстоятелствата, удостоверени в първоначално издадения лиценз, подновяването на лиценза се извършва в 14-дневен срок от датата на постъпване на заявлението за подновяване на лиценза със заповед на изпълнителния директор на Агенцията за качеството на социалните услуги. В случая не се установява такава промяна в обстоятелствата. Напротив, видно от издаваните преди последната проверка КП, „•••••••• е осъществявала дейността си по един и същ начин, като е подобрявала същата и я е съобразявала с новите изисквания на Наредбата и стандартите, регламентирани с нея, без да се установят конкретни неотстранени нарушения и неизпълнение на конкретни предписания. По този начин с издаването на своя ИАА на практика административният орган е допуснал съществено процесуално нарушение и е нарушил принципите за предвидимост и проследимост по АПК, както и специфичните изисквания за насърчаване на интегрирания подход при осигуряването на подкрепа на лицата, гарантиране на правото на всяко лице на подкрепа за живот в домашна среда и в общността, гарантиране на качеството и ефективността на социалните услуги, всеобхватност, интегрираност и особено непрекъснатост на подкрепата, зачитане правата на лицата, ползващи социални услуги, и гарантиране на активното им участие при вземането на решения, гъвкавост и прозрачност при управлението на социалните услуги, превенция и/или преодоляване на социалното изключване, подобряване качеството на живот, визирани в разпоредбите на чл. 1 – 3 от ЗСУ.

С оглед на така изложеното съдът намира, че жалбата срещу процесната заповед е основателна и следва да бъде уважена. Оспорения административен акт да бъде отменен и преписката – върната за ново разглеждане и произнасяне на административния орган.

С оглед изхода на правния спор своевременно заявено и основателно се явява искането на жалбоподателя за присъждане на деловодни разноски. Същите се равняват на 25.56 евро /50.00 лв./ държавна такса и 1000 евро договорено и заплатено в брой, съгласно приложен договор, адвокатско възнаграждение, което съдът не счита за прекомерно високо.

Воден от изложеното и на основание 172, ал. 2, във вр. с ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс, във вр. с чл. 153, чл. 156, ал. 6 от Закона за социалните услуги, Административен съд- Габрово