Решение № 15499 от 8.5.2025 г. на Административен съд - София-град по дело № 10661/2024 г.

Производството по делото е образувано по жалба от К. Б. Ц. срещу Заповед № 116/27.01.2023г. на началника на Националната служба за охрана, като същото е образувано след като с Решение № 63/17.10.2024г. по административно дело С-63/2024г. на ВАС е постановена отмяна на Решение № 7188/23.11.2023г. по адм.д. 1409/2023г. на АССГ и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на съда.В ход по същество чрез адв. Х. и в писмена защита оспорващият чрез адв.К. излага съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед. Ответникът- в ход по същество чрез юрк. Д. иска от съда да отхвърли жалбата като неоснователна, допълнително излага доводи в писмена защита.

Административен съд София -град, в настоящия съдебен състав, като взе предвид указанията на касационната инстанция и допълнително приетите писмени доказателства, както и изявленията на ответника по указанията на съда, приема по оспорването следното:

Съображенията на касационната инстанция, обективирани в Решение № 63/17.10.2024г. по административно дело С-63/2024г. на ВАС, че не са дадени конкретни указания на касатора - Национална служба за охрана по тежестта на доказване - за "не е представил доказателства относно напускането на служители и ползвани отпуски", конкретно се касае за служители на охраняван обект Шабла, както и, че относими данни се съдържали в представено към касационната жалба удостоверение за размерите на неизползваните платени годишни отпуски, ползваните отпуски за временна нетрудоспособност и прекратените служебни правоотношения съгласно Закона за Националната служба за охрана в групата, в която е бил преназначен оспорващия и за периода 2021г., 2022г. и месец януари 2023г.

Настоящият състав след изпълнение на дадените указания с Решение №63/17.10.2024г. по адм.д.С-9/2024г. на ВАС, и като съобрази представените с касационната жалба писмени доказателства пред касационната инстанция при връщането на делото за ново разглеждане, е дал и конкретни допълнителни указания с Определение от 28.01.2025г.

В мотивите на определението съдът е посочил, че въпреки приетите допълнителни доказателства, представени от ответника, по делото не се съдържат доказателства по всички основания, предмет на преценката му по чл.146 АПК както и по всички възражения в жалбата за незаконосъобразност. Не са представени правила за работа или еквивалентен документ, по делото са представени единствено частично Вътрешни правила за осъществяване на предварителен контрол върху решения и действия, свързани с дейността на НСО, но дори не може да се изведе за коя разпоредба става въпрос от тези правила, представена е една страница само с алинеи, не са представени и доказателства за следното, като съдът на първо място е указал, че по оспорването, че не е налице "служебна необходимост", не е изяснено по делото дали е проведена процедурата по чл.23 от Закона за Националната служба за охрана (ЗНСО) във връзка с чл.22 и следващите от Правилника за прилагането на ЗНСО и дали има решение на Комисията във връзка с необходимостта от охрана на конкретния обект, което решение не подлежи на обжалване. Второ, съдът е указал на ответника, че по претенцията, че са нарушени правилата за командироване по чл.113 от ЗНСО и значителна отдалеченост от населеното място, в което изпълнява служебните си задължения преди издаването на оспорената заповед, също по делото не са събрани доказателства. Във връзка с предходната по време заповед № 74/19.01.2023г., издадена по отношение на оспорващия, не става ясно в кое населено място е следвало да изпълнява функциите на длъжността си, не става ясно дали последната заповед е влязла в сила, предвид, че в същата е посочено, че подлежи на обжалване. По претенцията на оспорващия, че спрямо него е налице поредица от понижения в нарушение правилата за кариерното развитие по чл. 110, ал.3 от ЗНСО, във връзка със заповед № 74/19.01.2023г. - л.29 от делото, издадена на идентично правно основание като оспорената - чл.106, ал.1 и ал.3 от Закона за националната служба за охрана, но и Правила за провеждане на вътрешен подбор за офицери и сержанти в НСО, утвърдени със Заповед № 1366/21.07.2017г., като последните правила не са представени по делото. Също съдът е констатирал и дал указания, че Няма събрани доказателства, въз основа на които да прецени законосъобразното определяне на допълнителното възнаграждение в размер на 16%, очевидно намаление, предвид, че със заповедта от 19.01.2023г. същото възнаграждение е в размер на 18%, и "съгласно заповед на началника на НСО" без други данни за номер на заповедта и от коя дата е. Съдът е посочил и, че по оспорването в жалбата, че следва да бъде посочен срок в оспорената заповед до отпадането на отговорността за охраната на обект Шабла от НСО, следва да бъде изяснено дали е издадена последваща заповед с адресат оспорващия във връзка с докладната записка с рег. №В-1125/26.01.2023г., посочена в мотивите на оспорената заповед, за преназначаването на оспорващия на обект Евксиноград или е "прехвърлен" на последния обект и от коя дата. По изявлението на представителят на ответника Р. в о.с.з. от 19.09.2023г. по адм.д. 1409/2023г., е направил изявление, че в заповедта за прекратяване на правоотношението с оспорващия била посочена "старата длъжност", а не длъжността по оспорената заповед, а също се и твърди, че след издаване на оспорената заповед, оспорващият е в отпуск, но е представен документ за временна нетрудоспособност от дата 11.02.2024г., са дадени указания да бъде изяснено дали оспорената по делото заповед е породила правно действие и оспорващият е изпълнявал функциите на длъжността по заповедта, респективно дали след издаването й му е начислявано допълнително възнаграждение в по-ниския определен размер в същата.

Допълнително ответникът е представил писмени доказателства и изявление - по същество, класифицирано в отделен том, но на първо място изрично заяви и в съдебно заседание, че не е проведена процедурата по чл.23 от Закона за Националната служба за охрана (ЗНСО) във връзка с чл.22 и следващите от Правилника за прилагането на ЗНСО и няма решение на Комисията във връзка с необходимостта от охрана на конкретния обект, което решение не подлежи на обжалване.

Преценка на съда:

От така направеното изявление, че не е проведено заседание на Комисията по чл.23 ЗНСО, съдът намира, че е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, касаещо и условието по чл.106, ал.1 ЗНСО "служебна необходимост" за издаване на оспорената по делото заповед, доколкото същата е издадена във връзка с охраната на конкретен обект, поради следното:

1.Оспорената по делото заповед е издадена на основание чл.9, т.1 и т.7 предложение 1, чл.10, ал.4, предл.2 и чл.106, ал.1 от ЗНСО във връзка с докладна записка № В-1125/26.01.2023г., и посочената в същата "служебна необходимост, свързана с изпълнението на охранителните задачи", считано от 01.02.2023г., оспорващият е освободен от длъжност "главен инспектор" в конкретни група, сектор и отдел, и назначен на същата длъжност в друга група, в друг сектор и в друг отдел на Националната служба за охрана. Със заповедта е определено допълнително възнаграждение в 16% към основното възнаграждение (както е отбелязано по-горе - при 18% по предходна заповед за назначение). Разпоредено е от конкретно длъжностно лице началник, да запознае оспорващия със заповедта срещу подпис и да връчи на оспорващия копие от длъжностна характеристика.

2.Видно от докладната записка - на л. 37 от делото, към която се препраща в оспорената заповед: бланкетно без конкретни данни е посочено, че зачестявали опити за проникване в охраняван обект, изтъкнати са и доводи за отсъствия на назначения персонал и направено предложение за назначаването на двама служители за охрана на обекта - обект Шабла, а след освобождаването на обекта, служителите да бъдат прехвърлени на обект Евксиноград. За последния обект не са посочени данни за посегателства, срочното преназначаване на обект Шабла е мотивирано и с ПМС 370/17.11.2022г., според което охраната на обект Шабла отпада от отговорността на НСО.

3.Видно от пар. 8 от цитираното постановление, с което е изменен Правилника за прилагане на ЗНСО, същото влиза в сила от деня на обнародването му, т.е. от 22.11.2023г., с изключение на пар.7 - относно отпадането на охраната на обект Шабла, който влиза в сила три месеца след обнародването, т.е. от 22.02.2024г. Следователно, с докладната записка се иска увеличение на числения състав, ангажиран с охраната на обект, охраняван от НСО поради зачестили опити на лица да проникнат в обекта, по аргумент, че не се иска заемане на вакантни длъжности, определени за охрана на обекта.

4. Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал.1 ЗНСО, Националната служба за охрана (НСО) охранява обекти и прилежащите към тях площи, на които е предоставена охрана по закон, а според втората алинея от същата разпоредба - на охрана подлежат и обекти, предоставени на НСО за изпълнение на определените ѝ в този закон функции или когато това е възложено по силата на друг закон или акт на Министерския съвет.

5.Съгласно пар.1, ал.4 от Допълнителните разпоредби на Правилника за прилагане на ЗНСО, в редакцията преди посоченото постановление, НСО осигурява за сметка на своя бюджет охраната на Стопанство "Евксиноград", Обект "Шабла" и други обекти. Същевременно, в сила от 01.12.2023г. и към датата на издаване на оспорената по делото заповед, видно от приложение 1 към чл.1, ал.1 на Постановление №181 от 20 юли 2009г., за определяне на стратегическите обекти и дейност, които са от значение за националната сигурност, по IX - 2. Стратегически обекти, т.2.10, са посочени Стопанство "Евксиноград" и прилежащите обекти по чл. 6, ал. 4, т. 1 и 2 от Закона за устройството на Черноморското крайбрежие (т.е. обекти публична държавна собственост, която не може да бъде обявена за частна, а именно: морските плажове и брегоукрепителните и брегозащитните системи и съоръжения за предпазване от вредното въздействие на водите, изградени в имоти - държавна собственост, извън границите на населените места; ). Съгласно същото приложение и раздел, по т.1 Стратегически дейности, подточка 1.4 е посочено "Сигурност". От своя страна, чл.2 от ЗНСО определя, че дейността на НСО е елемент от дейността по защитата на националната сигурност, насочена към осигуряване безопасността на определените в този закон лица, обекти и мероприятия.

6. Понятието "служебна необходимост", употребено в оспорената заповед е предвидено в чл.106, ал.1 ЗНСО и в казуса по делото е приложено във връзка с охраната на конкретен обект. Следователно, същото следва да се преценява от гледна точка на възникналата необходимост от охрана на обекта - обект Шабла впоследствие обект Евксиноград. Що се касае до охрана на обект, в чл.23, ал.1 ЗНСО е предвидено че в определени хипотези, свързани с охрана на лица, както и по чл.26, ал.1 от същия закон – хипотеза, свързана с охрана на обекти, видът, обхватът и срокът на предоставяната охрана, изменението на обхвата и прекратяването на охраната се определят с решение на комисия. Втората алинея на същата разпоредба определя състава на комисията: началникът на Националната служба за охрана, и членове: председателят на Държавна агенция "Национална сигурност" и главният секретар на Министерството на вътрешните работи.

7. Действително, законодателят е предвидил изискване за вземане на решение от Комисията с посочения обхват по отношение на охраняеми обекти само в хипотезата по чл. 26, ал.1 ЗНСО - "при повишена степен на застрашеност на охраняем обект комисията по чл.23 може да реши в непосредствена близост до него да бъде обособена охраняема зона, ползваща се с режима на охраняемия обект, в която достъпът да бъде ограничен или забранен.". Тази хипотеза не изключва увеличение на числеността във връзка с определяне на охраняема зона около обекта. Съгласно чл. 17, ал.1 ЗНСО, охраната на обект е дейност по възпрепятстване на неправомерно проникване на лица в охраняемите обекти по месторабота и местоживеене на охраняваните лица, както и на пряко посегателство срещу тях, именно необходимост от засилване на такава защита се посочва в докладната записка. Законодателят не определя способите за охрана и защита, приложими при охраняване на обект, а определя правомощията на служителите при изпълнение на функциите им за охрана на лица и обекти.

8.От своя страна, съгласно чл.23, ал.1, т.4 от Правилника за приложение на ЗНСО, заседанията на Комисията - по чл.23 ЗНСО, се свикват и при: „повишена степен на застрашеност на охраняем обект.". От тази разпоредба следва, че изложените данни в докладната записка за зачестили опити на нарушители и бракониери да проникнат в обекта, касаят именно преценка за степента на застрашеност на охраняван обект, доколкото защитата от неправомерно проникване в охранявания обект е цел и непосредствена задача на охраната му. Тази преценка е в правомощията на комисията във връзка с чл.23, ал.1, т.4 от Правилника и основание за свикване на комисията, същата произтича и от обстоятелството, че се предвижда и последващо прехвърляне на лицата в обект, които е свързан с националната сигурност, както се мотивира по-горе.

9.Предвидено е изрично съдържание на решението на Комисията по чл. 28, ал.1 ЗНСО, конкретно т. 3. – т.8, а именно: 3. фактическо основание за вземане на решението; 4. определяне на степента на застрашеност; 5. име, презиме, фамилия и единния граждански номер на застрашеното лице; наименование/местонахождение на застрашения обект; 6. определяне на вид/видове охрана по ЗНСО; 7. обхват на охраната: времеви обхват - денонощна или за определени часове; териториален обхват - за конкретно населено място, област/области, територията на страната и/или чужбина, и при необходимост - границите на охраняемата зона по чл. 26 ЗНСО; 8. срок на охраната; ".

10.От посоченото за съдържанието на решението следва, че комисията има възложено правомощие да взема решение по въпросите, по т. 4, т. 7 и т. 8 като определя въз основа на разгледаните фактически и правни основания степен на застрашеност на обекта, вида и обхвата на охраната, както и срока на охраната на конкретен обект. Такива правомощия, по арг. от чл.9 ЗНСО, не са предоставени самостоятелно на началника на НСО. Освен това, съгласно чл.27, ал.4 ЗНСО, за всяко охранявано лице/обект, се взема отделно решение, а съгласно чл.28, ал.4 от Правилника, решенията на Комисията не подлежат на обжалване. Въз основа на решението на Комисията, съгласно чл.29 ЗНСО, началникът на службата издава заповед.

11. От изложеното за правомощията на Комисията и съдържанието на решението й следва, че именно този орган е компетентен да разгледа конкретните фактически основания за охранявания обект Шабла, да определи степента на застрашеност, вида и срока на охраната, този е и органът, компетентен да прецени "служебната необходимост" от увеличаване на охраната на конкретния обект. Касае се за решение по целесъобразност, което не подлежи на обжалване, като част от процедурата. Следователно, само въз основа на решение на Комисията началникът на службата следва да издаде заповед по чл.106, ал.1 ЗНСО във връзка с охраната на конкретния обект и при преценка за "повишена степен на застрашеност на охраняем обект". Обратното, началникът на службата няма правомощие на самостоятелна преценка и без решение на Комисията да определя въз основа на фактически и правни основания степен на застрашеност на обекта, вида и обхвата на охраната, както и срока на охраната на конкретен обект, респективно да издава заповед, свързана с такъв въпрос.

12. Действително, право на началника на службата по чл.106, ал.1 ЗНСО е да прецени кой служител да преназначи на друга длъжност с оглед изпълнение на задачите на НСО, но тази преценка следва да се основава на решение на Комисията, мотивирано според изискванията за съдържание с фактически и правни основания и с преценка по целесъобразност какви точно мерки за охрана и за какъв срок да бъдат приложени. В случая нито в заповедта нито в докладната записка се съдържат мотиви, относими към изискванията за съдържание на решението на Комисията, цитирани по-горе:

13.Така по делото липсват както правни основания, така и фактически такива за степента на застрашеност на конкретния обект, нито обосновка за необходимостта от конкретен вида охрана, нито обхват на охраната: времеви обхват - денонощна или за определени часове; териториален обхват - границите на охраняемата зона по чл. 26 ЗНСО, основания, които от своя страна да мотивират преназначаването на служители на конкретния охраняем обект. Следователно, процесната заповед не само не е издадена въз основа на изискващото се според настоящия съд решение на Комисията, но не съдържа и елементи, въз основа на които да се провери преценката на органа охраната на конкретния обект, мотивирала фактическото преназначаване на оспорващия, безспорно на понижение спрямо заеманата до тогава длъжност, предвид по-ниското заплащане - от 18% на 16% допълнително възнаграждение.

14. Също от изложеното за правната регламентация по чл. 23, ал.1, т.4 от Правилника за приложение на ЗНСО следва, че в ЗНСО или в правилника за прилагането му, не само не е предвидена хипотеза "служебна необходимост", но не е предвидено и основание за вземане на самостоятелно решение от началника на службата при застрашеност на охраняем обект. Компетентна е Комисията, която определя и степента на застрашеност на обекта, началникът на службата няма компетентност самостоятелно да определя степента на застрашеност на обект, видно от правомощията му по чл. 9 ЗНСО.

15.Касае за преценка по въпрос, предоставен в изключителната компетентност на Комисията, съдът само проверява дали е взето такова решение, респективно, дали са налице основания за упражнение на конкретното правомощие на началника по чл.106, ал.1 ЗНСО във връзка с охраната на конкретен обект. Доколкото друг орган, освен Комисията, не е компетентен да определи дали е налице "степен на застрашеност“ на охраняем обект, то липсва правно основание началникът на службата да издаде процесната заповед, която очевидно съдържа преценка, свързана със степента на застрашеността му и с вида на охраната на обекта.

16. НСО представлява специализирана военизирана служба - чл.5, ал.1 ЗНСО, следователно, по аналогия не могат да се прилагат понятия, дефинирани в ЗМВР, доколкото органите на министерството нямат такъв характер, освен това върху дейността на органите на МВР се осъществява граждански контрол (чл.3, ал.2 ЗМВР), което в конкретния случай е изключено. Несъвместима е и аналогия на казуса по делото с положението на военнослужещите по Закона за отбраната и въоръжените сили, доколкото съгласно чл. 162, ал.1, т.4 и т.5 от последния закон, когато военнослужещият откаже да заеме предложената му длъжност или не се яви да я заеме, същият се освобождава от длъжност, а по реда на ЗНСО, както в казуса по делото е допустимо оспорване на заповед с подобно съдържание.

17. В казуса по делото както се посочи, издаването на процесната заповед е мотивирано от правна страна с чл.106, ал.1 и ал. 3 ЗНСО - съгласно първата алинея на разпоредбата, при "служебна необходимост" правоотношението на служител от НСО може да бъде изменяно със заповед на началника ѝ, която влиза в сила от датата на нейното издаване. В случая конкретното изменение е свързано с необходимост, свързана с охрана на конкретен обект, поради това основанието "служебна необходимост" изисква да бъде мотивирано и пряко свързано с охраната на обекта. Както се мотивира, такава необходимост, свързана с охраната на обекта, по предвидения затова ред - решение на |Комисията на правно основание чл.23, ал.1, т.3 от Правилника за приложение на ЗНСО, не се доказа по делото. Поради това е без значение обстоятелството по ал. 3 от същата разпоредба -квалификацията на оспорващия за длъжността, на която фактически се преназначава, тъй като спазването или не само на чл.106, ал.3 ЗНСО не обуславя извод за законосъобразност на заповедта. Следва да се посочи също, че разпореденото със заповедта "освобождавам" от конкретна длъжност и "назначавам" на конкретна длъжност, не съответства формално на предвиденото по чл.106, ал.1 ЗНСО. Този закон предвижда самостоятелни основания за прекратяване на правоотношението, а не освобождаване от длъжност - чл. 116 ЗНСО, както и самостоятелно основание за назначаване на длъжност - предшествано най-малкото от подаване на молба за назначаване и друга документация за съответствие с изискванията на закона за заемане на длъжността, конкурс и др. Следователно, разпореденото със заповедта не съответства формално на посоченото правно основание по чл.106 ЗНСО.

Изложеното до тук съдът намира за достатъчно в изпълнение на указанията на касационната инстанция за преценка на основанието по оспорената заповед "служебна необходимост", което не само не се доказа по делото, същата е несъответна на материалния закон - незаконосъобразност по чл. 146, т. 3 и т.4 АПК. Също не се доказа правомощието на ответника да управлява човешките ресурси в службата по чл. 9, ал.1, т.7 ЗНСО да е упражнено в интерес на службата и осъществено в съответствие и с принципа по чл.6 АПК за съразмерност, който задължава административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо, в интерес на службата. Поради това разпореденото със заповедта в частта „освобождавам“ и „назначавам“ противоречи и на целта на закона - незаконосъобразност по чл. 146, т. 5 АПК.

Не се доказа основание за изменение на служебното правоотношение по чл.106, ал.1 ЗНСО на оспорващия, а възнаграждението е пряко свързано и определено във връзка с назначаването на новата длъжност. Следователно, незаконосъобразността на разпореденото със заповедта "освобождавам" и "назначавам" на конкретни длъжности, обуславя като пряка последица и незаконосъобразност - поради липса на основание за разпореденото със заповедта, и в частта за определяне в намаление, на възнаграждението на оспорващия.

Предвид изложеното, основанията в писмената защита на оспорващия, е безпредметно да бъдат обсъждани - за нарушаване на други разпоредби на ЗНСО, на принципа за кариерно израстване, за отдалеченост от мястото на живеене на новата длъжност, за заплащането, данните от Полицейско управление Каварна, за отпуските на служителите, за командированите и/или преназначени лица, за отпадането на охраната, за качествата на оспорващия - квалификация, професионален опит и награди, за съгласувалите служители заповедта, и др., доколкото изводите на съда за допуснати нарушения на чл.146, т. 3-5 АПК са достатъчно основание за отмяна на заповедта, освен това оспорващият мотивира несъответствието на чл. 106 ЗНСО с разпореденото със заповедта, както приема и съда.

Също така, поради изложените до тук мотиви и установената незаконосъобразност на оспорената заповед, не е необходимо съдът да обсъжда приетите доказателства, отделени в отделен класифициран том, приложение към делото - вътрешно служебни актове и други за възнаграждението на служителите.

Съдът съобрази и допълнително представените от ответника доказателства, според които до 13.02.2024г. оспорващият е заемал длъжността по оспорената заповед, след което е ползвал отпуск по болест. Следователно, същият фактически е изпълнявал функциите на длъжността, на която е бил назначен и същата пряко е засегнала правната му сфера, което без съмнение определя и правен интерес от оспорването, независимо, че впоследствие правоотношението му на служител на НСО е прекратено по взаимно съгласие.

Настоящият състав на съда намира за необходимо да отбележи, че не споделя мотивите на съдебно решение по сходен казус, цитирано в писмената защита от адв. К., макар и изводите като краен резултат да съвпадат. Намира, че изложените от настоящия съд различни мотиви са относими към казуса по делото.

На основание всичко изложено следва извода, че процесната заповед е незаконосъобразна и съдът следва да постанови отмяната й. Предвид изхода на делото, съдът следва да разгледа искането на процесуалните представители на оспорващия за присъждане на разноски - представени по списък при първото разглеждане на жалбата по дело 1409/2023г. и пред касационната инстанция, които и следва да бъдат присъдени, а именно 50 лв. за държавна такса и 1600 лв. за адвокатско възнаграждение, вкл. и ДДС, които са и присъдени на оспорващия с отмененото Решение № 7188/23.11.2023г. по адм.д. 1409/2023г. на АССГ и списъка за разноски по дело С-9/2024г. - 1200 лв. за адвокатско възнаграждение, вкл. ДДС - видно от списък на л.51 от делото. Така на оспорващия следва да бъдат присъдени в обобщение 2850 лв. за разноски.

На основание изложеното и чл.172, ал.2 АПК, съдът