Решение № 922 от 29.7.2024 г. на Административен съд - Силистра по дело № 154/2024 г.

Производството по делото е образувано по жалба на Областния управител на област с административен център [населено място], подадена в хипотезата на чл.185 ал.2 АПК, срещу Решение №252, взето по Протокол № 10/24.04.2024г. от заседание на Общински съвет Силистра, с което е прието повторно Решение №222 от Протокол №9/28.03.2024г., приемащо нов Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Силистра, за неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация - върнато за ново обсъждане от органа по чл.45 ал.4 ЗМСМА. С жалбата се поддържа материална незаконосъобразност на чл.20 от същия, поради твърдяно противоречие с разпоредбите на чл.24 и чл.48 - чл.50 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Оспорващият орган в процеса се представлява от старши експерт „А. контрол“ в Областна администрация [населено място], с юридическа правоспособност Е. А. (л.131-132), който поддържа аргументите от жалбата, моли същата да бъде уважена, като претендира и присъждане на съдебни разноски, вкл. за процесуално представителство. Счита, че така формулирана разпоредбата е неясна, сочеща по-скоро за сформиране на постоянно действаща група (родееща се с отменените регламентации на „председателски съвети“ в местни нормативни актове от вида на процесния), защото не предвижда резултата от „запознаването“ с изчерпателно изброените, сезиращи Общинския съвет, документи.Поддържа, че възложеното „запознаване“, в семантичен смисъл -„решаване“ на жалби и сигнали от въпросната работна група е недопустимо, тъй като е налице нормативна регламентация на тези въпроси и не може, с акт от ранга на оспорения, да се дерогират законови разпоредби, нормиращи релевантната компетентност. Ето защо твърди, че оспореният чл.20 от Правилника е в пряко противоречие с посочените разпоредби от по-висока степен (чл.24; чл.48 ал.1 и чл.49 от ЗМСМА), които посочват изчерпателно органите на общинските съвети и техните правомощия. В този контекст намира за недопустимо същите да бъдат допълвани (дописван законът) посредством административни нормативни актове от по-нисък ранг. В обобщение, оспорващият орган поддържа наличие на отменителното основание от чл. 146 т.4 АПК, приложим от препращането на чл.196 АПК, поради което настоява за отмяна на атакувания текст. Ответникът - Общински съвет [населено място], чрез представител по пълномощие адв.М.Ч. от АК-Силистра, оспорва жалбата с аргументи, че текстът от релевирания Правилник е приет от компетентен орган; в изискуемата форма; при стриктно спазена процедура, съгласно чл.26-чл.28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), във връзка с чл.80 АПК, като същият бил съответен на материалния закон и неговата цел, поради което счита, че жалбата е неоснователна. Поддържа, че общинският съвет, като орган на местното самоуправление, разполага с нормативно възложена му компетентност, вкл. по повдигнатия въпрос и с дискреционна власт, да определя самостоятелно своята вътрешна структура и организация на работа, проява на което бил именно оспореният текст на чл.20 от приетия нов Правилник за организация на дейността на Общински съвет Силистра. Ето защо настоява жалбата да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на съдебни разноски. Участващият в производството прокурор от ОП [населено място], дава заключение за неоснователност на оспорването. Поддържа, че е спазена процедурата за приемане на административни нормативни актове от процесния вид, като няма съмнение и, че Правилникът е приет от компетентен орган. Счита, че не се установяват твърдените несъответствия с разпоредби от по-висок правен порядък, тъй като на създадената „работна група“ с текста на чл.20 от оспорения Правилник, не били възложени практически никакви правомощия. Ето защо предлага жалбата на Областния управител да бъде оставена без уважение. Производството е по реда на чл.185 и следващите от АПК. Настоящият състав на Административен съд Силистра, съобразявайки аргументите от жалбата, извърши преценка на събраните доказателства и прие следното: Оспорването от областния управител на подзаконови нормативни актове, приемани от общинските съвети, при условията на чл.45 ал.11 ЗМСМА, е нормативно уредено в хипотезите на компетентността му по чл.45 ал.4 ЗМСМА - регламентиращ упражняването на контрол за законосъобразност на всички видове актове на общинските съвети, вкл. правомощие за мотивираното им връщане за ново обсъждане.Настоящото производство, образувано по допустимо сезиране, в срока от чл.45 ал.11 ЗМСМА и по реда на АПК, съгласно Тълкувателно решение №3/25.07.2023г. по т.д.№5/2022г. на I и II колегии на ВАС, има за предмет подзаконовия нормативен акт, който е оспорен частично (чл.185 ал.2 АПК), относно разпоредбата на чл.20 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Силистра, за неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация - занапред само ПОДОСС. Изпълнена е процедурата по чл.188, вр. с чл.181 ал.1 и ал.2 АПК, като изложеното в съвкупност сочи на процесуална допустимост на жалбата. Разгледана по същество същата е основателна. Предметът на настоящия контрол за законосъобразност е детермини-ран от жалбата на областния управител, интервенираща разпоредбата на чл. 20 от ПОДОСС и съсредоточен върху съответствието/несъответствието на същата с правни норми от по-висок ред, а именно - с чл.24-чл.25, както и с чл.49 ал.3 и чл.50 ЗМСМА.Оспореният текст гласи: „ За подпомагане на дейността на Председателя на Общинския съвет се сформира работна група от председателите на постоянните комисии, заместник-председателите на Общинския съвет и ръководителите на групите общински съветници, която ежемесечно се запознава с постъпилите докладни записки, жалби, сигнали и питания от граждани по обществено значими въпроси за общината.“ Възложеното задължение на сформираната работна група - „ежемесечно се запознава…“ сочи на волята на ответния орган същата да е с характер на постоянно действаща структура на Общинския съвет Силистра. В горната разпоредба не е посочено (няма уточнение и в други норми на оспорения ПОДОСС) какво следва от „запознаването“ на общинските съветници с ръководни функции (лимитативно изброени в чл.20 ПОДОСС) с визираните документи. Липсва и дефиниция на понятието „обществено значими въпроси на общината“, което размива границата на сезиращите Общинския съвет материали, подлежащи на „запознаване“ от членовете на учредената с оспорения текст работна група. Изложеното прави разпоредбата неясна и за да не бъде същата неприложима (т.нар. „удар във въздуха“), следва да се приеме твърдението от жалбата, че вложеният смисъл в „се запознава“ е „разглежда/се произнася“. При тези уточнения, извършвайки проверката от чл.168 ал.1 АПК, вр. с чл.196 АПК, настоящият състав намира следното: От преписката се установява, че с решение на Общинския съвет [населено място] (№10/30.11.23г.) е била създадена временна комисия за изготвяне на проект за въпросния Правилник, която е заседавала през м.януари и м.февруари (л.39; л.18) и изготвила проекта, съобразявайки измененията в ЗМСМА с ДВ, бр.8/26.01.2024г. Същият е бил оповестен на официалната интернет страница на съвета на 22.02.2024г. (л.117), ведно с мотивите към него (л.118-л.119), като е бил предоставен 30-дневен срок за предложения и становища по проекта за ПОДОСС. Мотивите към същия, макар и пестеливо изложени, съдържат минимално необходимите реквизити от чл.28 ал.2 ЗНА, поради което правилно, по аргумент за противното от чл.28 ал.4 ЗНА, проектът на оспорения Правилник е бил разгледан в редовно заседание на Общинския съвет. В 30-дневния срок от чл.26 ал.4 ЗНА са постъпили три предложения (л.20-гръб-л.22) и видно от Протокол №4/25.03.24г. от заседание на временната комисия, същите са обсъдени и съобразени при изготвянето на Докладната записка от председателя на комисията за приемане на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Силистра, за неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация. Предложено е приемане на изцяло нов ПОДОСС, видно и от изричната разпоредба на §3 от ПЗР на същия проект (л.116), независимо, че процесната материя е уредена с предходен Правилник и, многобройни промени в нормения му състав не се установяват (при съпоставка на приложените Правилници - единият, приет с Решение №879/27.09.18г. и процесният). По хипотеза, отмяната на закон и замяната му с нов, който се отнася до същата материя, е допустима само ако промените са многобройни и важни (арг.чл.11 ал.1 ЗНА). Нормативното разрешение е с цел да се гарантира правната сигурност и стабилност на регулираните обществени отношения, уредени първично със закона. Въведеното правило с чл.11 ЗНА, обаче, е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесният. Стриктното тълкуване на нормата води до извод, че обсегът ѝ на действие не засяга административните нормативни актове. Приложното ѝ поле е ограничено само до „закона“, като вид нормативен акт по смисъла на чл.3 ал.1 ЗНА. (Вж. Решение №5675/02.05.18г., адм.д.№8057/17г. II О; Решение №5747/09.05.17г., 5-чл.с-в на ВАС).Следователно, няма пречка в закона, всеки новосформиран общински съвет, за времето на мандата, за който е избран, да приема Правилник (извън общата му компетентност по чл.21 ал.2 ЗМСМА), така както нормотворецът му е възложил правомощието с чл.21 ал.3 ЗМСМА. Съгласно чл.8 ЗНА, респ. чл.76 ал.3 АПК, общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Следователно, относно компетентността на ответния орган да приеме Правилник от вида на процесния, отменяйки предходен такъв, няма колебания. С Докладна записка вх.№514/25.03.2024г. на председателя на временната комисия за изготвяне на проект за ПОДОСС, ответният орган е бил сезиран с предложение за решение, такъв да бъде приет в периметъра и със съдържанието на обсъдения проект. Докладната записка е била разгледана в Постоянните комисии на Общински съвет Силистра (л.23-л.38), които са формирали положително становище по приемането на предложения проект. На проведено заседание на съвета на 28.03.2024г., приемането на ПОДОСС е било включено под т.9 в дневния ред и видно от Протокол №9/28.03.2024г. от редовно заседание на общинския съвет (чл.27 ал.2 ЗМСМА) е, че при гласуването, от общо 33 избрани общински съветници, са присъствали 29, от които 27 са гласували „за“; 0 „против“ и 2 „въздържал се“. Следователно Решение №222 по Протокол №9/ 28.03.2024г. от заседание на Общински съвет Силистра е валидно взето, с изискуемия кворум, съгласно чл.27 ал.3 ЗМСМА. Изслушан е бил доклада на председателя на временната комисия, изготвила проекта за ПОДОСС и обсъдила предложенията на гражданите (л.20-гръб-л.22), постъпили в срока от чл.26 ал.4 ЗНА; станали са разисквания, което сочи на липса на пороци в процеса на волеобразуване на издателя на оспорения административен нормативен акт. Със Заповед №АК-02-3/09.04.2024г., Областният управител (л.9-гръб-л.10) мотивирано е върнал за ново обсъждане Решение №222, взето по Протокол №9/28.03.24г. на Общинския съвет Силистра, в частта му на чл.20 ПОДОСС, при условията на чл.45 ал.4 ЗМСМА. Искането е разгледано в постоянните комисии (л.47-л.60), като преобладаващата част от тях са взели решение за прегласуване на върнатото решение. В Постоянната комисия по образование, култура, културно-историческо наследство, вероизповедание и именувания, наука и медийна политика, ръководена от Т. Б., която е председател и на временната комисия за изготвяне на проекта на въпросния Правилник, е било формирано отрицателно становище с предложение за изменение на текста на атакувания чл.20. Искането за преразглеждане на решението е включено като т.2 от дневния ред на редовно заседание на Общинския съвет, проведено законно на 24.04.2024г. (чл.27 ал.2 ЗМСМА). Председателите на петте ПК, формирали становище за прегласуването му, са го изразили, след което председателят на ПК „Образование, наука и култура“ е запознал общинските съветници със становището на комисията, като е мотивирал и предложения от същата нов текст на чл.20 ПОДОСС. След станали разисквания, предложението е било отхвърлено, а върнатото за преразглеждане Решение №222 по Протокол №9/28.03.2024г. - потвърдено с Решение №252 от Протокол №10/ 24.04.2024г. на Общински съвет Силистра. Независимо, че съгласно регламентацията от чл.187 ал.1 АПК, нормативните актове могат да бъдат оспорвани безсрочно, видно от сайта на Общински съвет Силистра е, че повторно приетото решение е публикувано на 02.05.2024г., а по делото липсват данни да е съобщавано изрично на оспорващия орган. Постъпилата с вх.№629/15.05.24г. в деловодството на ответника жалба, депозирана в АС-Силистра по реда на чл.152 ал.2 АПК, на 17.05.2024г. с вх.№739, сочи на спазен срок от чл.149 ал.1 АПК. При горните фактически установявания, настоящият съдебен състав прие от правна страна следното: Правилникът, по дефиниция (чл.7 ал.1 ЗНА), е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност.Следователно, релевираният по делото, е подзаконов нормативен акт, издаден от орган на местното самоуправление, с вторични правни норми, които създават общи задължителни правила за регулиране на повтарящи се обществени отношения в параметрите на съответната община което сочи, че издаването му е подчинено на правилата на ЗНА, АПК и КРБ. Същият е приет по силата на законовата делегация от чл.21 ал.3 ЗМСМА и следователно, от компетентния за това орган. Спазена е изискуемата форма, както и процедурните правила при изготвянето на проекта и приемането на акт от вида на оспорения по делото.Както бе обсъдено по-горе, в изброените сегменти от чл.146 т.1-т.3 АПК, не се установяват нарушения. Спорът е съсредоточен върху приложението на материалния закон и неговата цел. В чл.21 ал.1 ЗМСМА са изброени (неизчерпателно) основните правомощия на общинските съвети, като съгласно чл.21 ал.1 т.1 ЗМСМА, същите създават постоянни и временни комисии и избират техните членове, а според т.3 на с.чл., избират и освобождават председателя на общинския съвет. С чл.25 ЗМСМА са нормирани функциите на последния, вкл. да свиква на заседание общинските съветници (чл.23 ал.4 т.1 ЗМСМА); да ръководи подготовката на заседанията, както и самите заседания; да координира работата на постоянните комисии, като подпомага съветниците в тяхната дейност. Съгласно чл.33 ал.1 ЗМСМА всеки общински съветник има право да участва в състава на постоянни и временни комисии на съвета; да предлага включване в дневния ред на заседанията на общинския съвет, разглеждането на въпроси от компетентността на съвета и да внася проекти за решения; да участва в обсъждането и решаването на всички въпроси от компетентността на съвета. Член 49 ал.1 ЗМСМА регламентира функциите (задачите) на постоянните и временни комисии - да проучват потребностите на населението и да правят предложения за решаване на проблемите; да подпомагат общинския съвет при подготовката на решения по въпроси, внесени за обсъждане и решаване, а чл.49 ал.3 ЗМСМА съдържа изрична регламентация, че гражданите и юридическите лица могат да внасят писмени предложения и становища в комисиите на общинския съвет и, тази нормативна уредба не може да бъде игнорирана посредством Правилник за дейността на общинския съвет, предвиждащ с въпросните становища и предложения, да се запознава сформирана работна група, извън регламентираните със ЗМСМА комисии и, с непосочени последици от това „запознаване“. Нещо повече, чл.50 ЗМСМА изрично урежда, че по разглежданите въпроси комисиите приемат доклади, становища, предложения и препоръки, които се предават в общинския съвет и на съответните заинтересувани лица. При така очертаната нормативна рамка, регулираща правоотноше- нията, свързани с дейността на органите на местното самоуправление, се налага извод за противоречие със същата (посочените норми от ЗМСМА) на оспорения чл.20 ПОДОСС. Последният въвежда постоянно действаща, непредвидена в закона, колективна структура, състояща се от общински съветници с ръководни функции - председателите на постоянните комисии, заместник председателите на общинския съвет и ръководителите на групите общински съветници, наречена „работна група“. Сформирането ѝ е посочено, че е с цел подпомагане дейността на председателя. В ЗМСМА обаче, са регламентирани правомощията (по дефиниция - единство от предоставени публични права и задължение за законосъобразното им упражняване) на председателя и на заместник председателите на общинския съвет, както и на комисиите към него. Съгласно чл.25 т.2 ЗМСМА именно председателят (а не „работна група“) ръководи подготовката на заседанията на съвета, която иманентно включва и изготвянето на проект за дневен ред. Задължение на председателя е, а не на подпомагащи го структури, да координира работата на комисиите в общинския съвет, вкл. да им разпределя сезиралите Общинския съвет материали по предметен признак и да изисква формирано становище от съответната ресорна комисия. В този сегмент на дейността на съвета няма пространство за подпомагане на председателя, след като законът му е възложил изрично материалната компетентност. С оспорения текст, на „работната група“ са възложени функции по запознаване, т.е. разглеждане на постъпили сигнали, жалби, питания, предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. Но ЗМСМА съдържа регламентация на взаимоотношенията между органа на местното самоуправление и гражданите и юридическите лица от съответната териториална общност, различна от оспорената. Същата се свежда до това, че въпросните сезиращи документи следва да бъдат разгледани в комисиите на съвета, като задължението за разрешаването на поставените въпроси, е единствено и само на общинския съвет. Ето защо е недопустимо това нормативно правомощие да бъде преотстъпвано на отделни общински съветници (пък били те и с ръководни функции) или групи от тях. В такъв смисъл е и съдебната практика. Вж.Решение №754/24.01.23г., адм.д.№6272/22г.; Решение №660/20.01.23г., адм.д.№5358/22г. и други на III О на ВАС. В обобщение, настоящият състав намира, че оспорената разпоредба на чл.20 от процесния Правилник, е материално незаконосъобразна, както основателно поддържа оспорващият орган. Тя е и несъответна на нормативната цел, защото целта на издаването на изцяло нов подзаконов нормативен акт (какъвто е процесният), не е заобикалянето на закона и на постановени съдебни решения, с въвеждането на същите разпоредби, които са били отменени от съда, но за нов период от време и при различна редакция, но с вложен стария смисъл. Последното е довело до коментираната в началото неяснота на атакувания чл.20 от ПОДОСС. Целта на приемането на изцяло нов подзаконов нормативен акт, е уреждането на настъпила съществена промяна в обществените отношения, като това следва да бъде отразено в мотивите за издаването му, каквото в настоящия случай няма. (Вж.Решение №7276/03.07.23г., адм.д.№746/2021г., II О на ВАС). Следователно, в противоречие с принципа на чл.4 ал.1 КРБ, съответно на чл.5 ал.1 АПК и чл.15 ал.2 ЗНА, ответният общински съвет, с оспорената разпоредба, е учредил непредвидена в ЗМСМА, постоянно действаща структура, изземваща функции, възложени от закона или на всеки отделен общински съветник, или на комисиите, или на председателя на общинския съвет. С правилник от процесната категория не може да се дописва закона и да се предвиждат правомощия на административните органи и други формирования (създадени не „ad hoc“, а постоянно действащи), с каквито последните, по закон не разполагат. Ето защо е налице несъответствие с материалноправни разпоредби от по-висока степен, което сочи на основателност на жалбата на Областния управител. Позоваването от процесуалния представител на ответния общински съвет на Решение №15716/20.12.2010г. по адм.д.№7098/2010г. на състав на IV отделение на ВАС, е без връзка с предмета на настоящото дело. Със същото е прието, че постоянните и временни комисии на общинския съвет, чиито функции и правомощия са посочени в чл.49 ал.1 ЗМСМА, всъщност са помощни органи, а не административни такива с властнически правомощия, което е извън обсега на повдигнатия спор. Евентуалното твърдение, че процесната „работна група“, съставена от общински съветници с ръководни функции, е помощен орган, без правомощия да решава поставени въпроси с изброените в чл.20 ПОДОСС сезиращи общинския съвет документи, не променя формирания извод за материална незаконосъобразност на оспорената разпоредба. Обобщавайки изложеното, настоящият състав на АС-Силистра приема, че атакуваният чл.20 от ПОДОСС, се намира в нетърпимо противоречие с нормативни актове от по-висок ранг, както стана въпрос по-горе и, подлежи на отмяна. При този изход на процеса, в съответствие с чл.143 ал.1 АПК, на жалбоподателя се дължат направените и своевременно поискани разноски в размер на 30 лева, представляващи заплатена такса за публикация в „Държавен вестник“ на обявлението по чл.188 вр. с чл. 181 АПК (л.121), както и за процесуално представителство, съгласно чл.143 ал.1, вр. с ал.3 АПК. Юрисконсултското възнаграждение, следва да бъде определено според правилото от чл.37 от Закона за правната помощ, в размер на 150 лева, по аргумент от чл.24 на Наредба за заплащането на правната помощ (Обн.ДВ, бр.5/2006г., посл.изм.ДВ, бр.74/2021г.). Същите (разноските) следва да бъдат възложени в тежест на юридическото лице, в чиято структура е издателят на акта, съгласно чл. 143 ал.4, вр. с §1 т.6 ДР АПК. Ответният общински съвет, обаче, няма самостоятелен бюджет и не е юридическо лице с право- способност да се разпорежда по имуществени претенции. Общината, съгласно чл.14 ЗМСМА, е юридическо лице, със самостоятелен бюджет, което налага, основателно претендираните разноски, да бъдат възложени в тежест на бюджета на Община [населено място]. При осъществяване на дейността по чл.168, във връзка с чл.146 и чл.196 АПК, настоящият състав установи, че са налице отменителните основания по отношение на оспорената разпоредба, по смисъла на чл.146 т.4 и т.5 АПК, воден от което и на основание чл.193 ал.1 пр.2 АПК, Административният съд гр.Силистра