Решение № 3135 от 12.3.2026 г. на Административен съд - Варна по дело № 191/2026 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК във връзка с чл. 63в от ЗАНН.

Образувано е по касационна жалба на „Водоснабдяване и канализация Варна“ ООД, [ЕИК], против Решение № 1405/01.12.2025г. по НАХД № 2960/2025г. на Районен съд – Варна /ВРС/, с което е потвърдено Наказателно постановление № 11-01-66/13.06.2025г. на директор на Агенция за държавна финансова инспекция /АДФИ/, с което на „Водоснабдяване и Канализация - Варна“ ООД, са наложени 14 /четиринадесет/ имуществени санкции в размер на по 500 лева за всяко едно от установени 14 административни нарушения по чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.3, ал.1 от ЗФУКПС.

Касаторът излага твърдения за немотивираност и неправилност на оспореното решение поради нарушение на съдопроизводствените правила и материалния закон, представляващи касационни основания по чл.348, ал.1, т.1 и т.2 от Наказателно – процесуалния кодекс /НПК/. Счита, че въззивният съд е приел безкритично мотивите на административнонаказващия орган, без да направи анализ на доказателствата и без да обсъди конкретните възражения за незаконосъобразност на процесното НП. Сочи, че НП е издадено за неосъществен предварителен контрол по 14 плащания по фактури по Договор за обществена поръчка № 28-2020/14.08.2020 г., като не става ясно с кое плащане, коя точно фактури се погасява, с което се нарушава правото на защита на дружеството и правото да разбере в извършването на какво нарушение е обвинено. Излага доводи, че финансовата инспекция превратно е тълкувала Вътрешните правила по СФУК, в които е уреден начинът, по който се реализира вътрешния предварителен контрол за законосъобразност. В противоречие с чл. 14 и чл. 15 от Вътрешните правила, финансовата инспекция е приела, че такъв контрол изобщо не е извършен. ЗФУК задължава организациите от публичния сектор да прилагат в дейността си практики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност, без да уточняват тяхното съдържание. Позовава се на Указания на Министъра на финансите, утвърдени със Заповед № ЗМФ-184/06.03.2020г., действащи към момента на извършване на плащанията, съгласно които изискванията на законодателството се детайлизират и прилагат от организациите от публичния сектор чрез специфични вътрешни правила и процедури, както и обуславят клаузите на сключваните от организациите споразумения и договори. Именно тази детайлизация е сторена във вътрешните правила, като същите са предоставили на управителя на дружеството да извърши преценката за законосъобразност на плащанията, която се финализира със „заверката на определени транзакции“. Сочи, че както законът, така и министъра на финансите са предоставили необходимата оперативна самостоятелност на всеки от ръководителите на организациите по ЗФУКПС да преценят съдържанието на политиките и процедурите по предварителен контрол за законосъобразност, като тук този контрол е бил осъществен и е завършил с одобрение, изразено чрез поставяне на подпис от Управителя на дружеството. Моли да бъде отменено обжалваното решение, като делото бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на ВРС, или да бъде постановено решение, с което се отменя издаденото НП. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

В съдебно заседание касатора, чрез адв. С., поддържа жалбата и моли за отмяна на решението на първоинстанционния съд като неправилно и необосновано. Отправя искане за присъждане на адвокатско възнаграждение в минимален размер.

Ответникът – директорът на Агенция за държана финансова инспекция, в депозирани по делото писмени бележки, оспорва жалбата. Твърди, че решението на ВРС е правилно и моли да бъде оставено в сила. Отправя искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер и прави възражение за прекомерност на адвокатското такова.

Варненският административен съд, като прецени събраните по делото доказателства и взе предвид становищата и доводите на страните прие за установено следното от фактическа и правна страна:

Производството пред ВРС е образувано по жалба от „Водоснабдяване и канализация Варна“ ООД, [ЕИК], против НП № 11-01-66/13.06.2025г. на Директора на АДФИ, с което за нарушаване разпоредбата на чл.13, ал.3, т.3, вр. чл.3, ал.1 от ЗФУКПС и на основание чл.32, ал.2, вр. ал.1, т. 1 от ЗДФИ, вр. чл. 35, ал. ЗДФИ на дружеството са наложени следните имуществени санкции:

в размер на 500 лв., затова че на 31.01.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 157585,01 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 23.03.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 211071,47 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 21.04.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 147020,04 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 01.06.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 252338,12 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 29.06.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 213871,14 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 28.07.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 232773,12 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 18.08.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 200653,26 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 13.09.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 305667,12 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 21.09.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 252 933,58 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 14.10.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 265748,98 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 19.10.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 305412,12 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 10.11.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 150043,39 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 30.11.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 254 151,41 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

в размер на 500 лв., затова че на 29.12.2022г. с нареждане за плащане от името и за сметка на дружеството е извършил разход на стойност 284055,12 лв., без да е приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност.

От фактическа страна районният съд е установил, че „Водоснабдяване и канализация - Варна” ООД, гр. Варна /ВиК - Варна/ е юридическо лице, с предмет на дейност: водоснабдяване и канализация; пречистване на водите и инженерингови услуги в страната и чужбина, подлежащо съгласно чл. 4, т. 3 от ЗДФИ на контрол от държавната финансова инспекция, като търговско дружество с блокираща квота държавно/общинско участие в капитала. В периода 14.08.2012 г. - 31.01.2023 г. управител на дружеството е В. Д. В., а от 01.02.2023 г. управител е В. Б. Р.. Въззивният съд е приел, че ВиК - Варна е организация от публичния сектор по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 8 от Закон за финансовото управление и контрол в публичния сектор /ЗФУКПС/, а управителят му е ръководител по смисъла на §1, т. 8 от ДР на същия закон. Съобразно чл. 4, ал. 1 от ЗФУКПС, в качеството си на управител, В. В. е издал Заповед № ВД-30-1/ 22.02.2019 г., с която е въвел Вътрешни правила за изграждане на система за финансово управление и контрол / Вътрешни правила по СФУК/ във „ВиК - Варна“ ООД.

При проверка за законосъобразност и спазване на нормативни актове, уреждащи финансово-стопанската и отчетната дейност при изпълнение на Договор № 28-2020/14.08.2020г. с предмет: „Извършване на СМР на сгради и съоръжения, стопанисвани от ВиК - Варна ООД“, възложен в резултата на открита процедура по ЗОП, В. В. е подписал нареждания за плащане на общо 3 233 323,88 лв. задължения по издадени по договора фактури за 2022 г., както следва:

1. Фактура №2000001216/14.01.2022г. с основа 131320,84 лева, ДДС 26264,17 лева или общо 157585,01 лева, заплатени с платежно нареждане от 31.01.2022г.

2. Фактура №2000001227/25.02.2022г. с основа 175892,89 лева, ДДС 35178,58 лева или общо 211071,47 лева, заплатени с платежно нареждане от 23.03.2022г.

3. Фактура №2000001240/22.03.2022г. с основа 122516,70 лева, ДДС 24503,34 лева или общо 147020,04 лева, заплатени с платежно нареждане от 21.04.2022г.

4. Фактура №2000001253/18.04.2022г. с основа 210281,77 лева, ДДС 42056,35 лева или общо 252338,12 лева, заплатени с платежно нареждане от 01.06.2022г.

5. Фактура №2000001263/26.05.2022г. с основа 178225,95 лева, ДДС 35645,19 лева или общо 213871,14 лева, заплатени с платежно нареждане от 29.06.2022г.

6. Фактура №2000001283/28.06.2022г. с основа 193977,60 лева, ДДС 38795,52 лева или общо 232773,12 лева, заплатени с платежно нареждане от 28.07.2022г.

7. Фактура №2000001294/15.07.2022г. с основа 167211,05 лева, ДДС 33442,21 лева или общо 200653,26 лева, заплатени с платежно нареждане от 18.08.2022г.

8. Фактура №2000001308/16.08.2022г. с основа 254722,60 лева, ДДС 50944,52 лева или общо 305667,12 лева, заплатени с платежно нареждане от 13.09.2022г.

9. Фактура №2000001321/05.09.2022г. с основа 210777,98 лева, ДДС 42155,60 лева или общо 252933,58 лева, заплатени с платежно нареждане от 21.09.2022г.

10. Фактура №2000001325/19.09.2022г. с основа 221457,48 лева, ДДС 44291,50 лева или общо 265748,98 лева, заплатени с платежно нареждане от 14.10.2022г.

11.Фактура №2000001334/05.10.2022г. с основа 254510,10 лева, ДДС 50902,02 лева или общо 305412,12 лева, заплатени с платежно нареждане от 19.10.2022г.

12. Фактура №2000001340/28.10.2022г. с основа 125036,16 лева, ДДС 25007,23 лева или общо 150043,39 лева, заплатени с платежно нареждане от 10.11.2022г.

13. Фактура №2000001353/23.11.2022г. с основа 211792,84 лева, ДДС 42358,57 лева или общо 254151,41 лева, заплатени с платежно нареждане от 30.11.2022г.

14. Фактура №2000001367/16.12.2022г. с основа 236712,60 лева, ДДС 47342,52 лева или общо 284055,12 лева, заплатени с платежно нареждане от 29.12.2022г.

При проверка е установено, че част от посочените задължения са за дейности, които са отчетени и платени по различни от договорените цени и условия. Инспекторът, извършил проверката е приел, че в чл. 14 и 15 от ВП по СФУК са дадени дефиниции на контролни дейности и процедури по разрешаване, одобряване и оторизиране, но не са конкретизирани длъжностни лица, които ги осъществяват. В чл. 20 и чл. 22 на вътрешните правила по СФУК е регламентирано, че предварителният контрол се извършва „преди вземане на решение или извършване на всяко действие, свързано със разпореждане с активи (включително поемането на задължения и извършването на разход) и в съответствие с вътрешните правила за осъществяване на предварителен контрол“, но при проверката е установено, че такива не са били утвърдени. Със Заповед № ЗД-213/02.10.2018г. на управителят на „ В и К - Варна“ ООД са приети и през проверявания период в дружеството са действали Вътрешни правила за управление на цикъла на обществените поръчки / Вътрешни правила по ЗОП/. В чл. 54, ал. 4 на същите правила е регламентирано, че „във фазата на провеждане и изпълнение на ОП, с осъществяване на контрол се цели установяване спазването на закона и тези Правила“. Според чл. 55 от Вътрешните правила по ЗОП „Контролните функции се осъществяват, съгласно чл. 6 и 7“, но в цитираните членове не са конкретизирани процедури или документи за предварителен контрол и длъжностни лица, които ги осъществяват. На инспекцията са били представени контролни листи № 1, 2, 3, 4 и 5 за документиран контрол относно планирането, откриването, провеждането на процедурата и сключване на договора за обществената поръчка, но не и за такъв при извършване на разходите / плащанията по договора. Липсата на приложена процедура на предварителен контрол за законосъобразност по чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС по отношение на плащанията по договора се удостоверява и от писмо изх.№ 3172/ 02.10.2024г. на „ВиК - Варна“ ООД.

Въз основа на направените констатации при проверката инспектор И. съставил АУАН № 11-01- 66/04.02.2025г. за извършени от „ВиК - Варна“ ООД 14 броя административни нарушения по чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС. Възприемайки изцяло фактите, отразени в АУАН, директорът на АДФИ издал НП № 11-01-66/13.06.2025г., с което на „Водоснабдяване и канализация -Варна“ ООД били наложени 14 бр. "имуществени санкции" в размер на 500,00 лева, съответно за всяко едно от допуснатите нарушения.

За да потвърди обжалваното НП, въззивният съд е приел, че АУАН е съставен в надлежна форма от материално компетентно лице на длъжност "финансов инспектор" в АДФИ, който има компетентност за съставяне на АУАН по силата на чл. 35, ал. 1 ЗДФИ. НП е издадено от директора на АДФИ, който е компетентен орган съгласно същата норма. Директора на АДФИ е упълномощен като АНО със Заповед № ЗМФ-148/20.02.2025г. на МФ. При съставянето на АУАН не са допуснати нарушения на процесуалните правила, АУАН и НП съдържат всички задължителни реквизити по чл. 42, ал. 1 и чл. 57, ал. 1 ЗАНН. Липсва каквото и да е противоречие или неяснота в съдържанието им и съществува яснота относно характеристиките на деянията и обстоятелствата, при които са извършени. Съдът е отхвърлил възражението, че в АУАН и НП не е посочено в какво се изразява вмененото на жалбоподателя административно нарушение, доколкото по несъмнен начин е описано, че дружеството „ВиК - Варна“ ООД не е приложил предварителен контрол за законосъобразност преди подписване на процесните 14 броя платежни нареждания. Приел е, че жалбоподателят В. е осъществил от обективна и субективна страна състава на вменените му 6 броя еднотипни административни нарушения по чл. 13, ал. 3, т. 3 от ЗФУКПС. Изложил е аргументи, че контролните дейности се прилагат на всички нива в организацията и на всички етапи при постигането на целите, като могат да са превантивни, разкриващи или коригиращи, като трябва да включват най-малко едни от посочените в същата норма дейности, една от които е политики и процедури за предварителен контрол за законосъобразност. С Указания за осъществяване на предварителен контрол за законосъобразност в организациите от публичния сектор, одобрени със Заповед № 3МФ-184/06.03.2020г. на министъра на финансите, са дадени препоръки относно осъществяването на предварителния контрол за законосъобразност, като в третия етап от извършването му е необходимо писмено изразяване на мнение, удостоверено с подпис относно законосъобразността на даденото действие. С оглед на изложеното, въззивния съд е приел, че жалбоподателят е осъществил от обективна страна състава на вмененото му административно нарушение по чл. 13, ал. 3, т. 3 ЗФУКПС, за което правилно е бил санкциониран с имуществена санкция по чл. 32, ал. 2 от ЗДФИ / в ред. ДВ бр. 15/2013 г./ Нарушението е извършено за първи път и от приобщените по преписката доказателства не се установяват обстоятелства, които да обосновават налагането на санкция над минимално предвидения в закона размер в приложимата му редакция. Съдът е отхвърлили като неоснователни възраженията на жалбоподателя, за нарушаване на правото му на защита, както и че административното нарушение представлява маловажен случай по смисъла на чл. 28 от ЗАНН.

Касационната жалбата е подадена от надлежна страна, в законоустановения преклузивен срок по чл.211, ал.1 от АПК и при наличието на правен интерес от оспорване, поради което е допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Настоящият касационен състав намира, че по отношение на основния за производството въпрос – допуснато ли е нарушение на материалния закон, и в частност на разпоредбите на чл.13, ал.3, т.3 вр. чл.3, ал.1 от ЗФУКПС от страна на санкционираното дружество, липсват изложени от страна на въззивната инстанция собствени мотиви, почиващи на анализ на събраните доказателства и конкретните възражения на организацията от публичния сектор.

В мотивите на съдебното решение следва да бъдат изложени фактите и обстоятелствата, които съдът е приел за установени въз основа на извършена от него по вътрешно убеждение преценка на събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност. Съобразно приетите за установени обстоятелства съдът следва да квалифицира фактите и да направи съответните правни изводи, които също следва да бъдат изложени в мотивите на решението. Съдът също така следва да се произнесе и да отговори на конкретните фактически и правни доводи и възражения на страните.

В случая обжалваното първоинстанционното решение не отговаря на тези процесуални изисквания при постановяването му. Видно от съдържанието на проверявания съдебен акт, първостепенният съд е възприел изцяло и безкритично констатациите и изводите на проверяващите органи и на АНО от обстоятелствената част на съставения АУАН и издаденото НП, което съставлява липса на мотиви, препятстваща извършването на настоящата касационна проверка. Единствено в заключителната част на решението съдът е направил анализ на разпоредбите на чл. 2, ал. 2 и чл. 9, ал. 2 от ЗФУКПС, който обаче, не е обвързан с конкретиката на казуса, събраните доказателства и релевираните от санкционираното лице възражения. Липсва анализ и коментар на събраните в хода на съдебното следствие и административно – наказателното производство гласни и писмени доказателства, респективно не е дадена категорична и нееднозначна оценка на тяхната доказателствена стойност и съответно въз основа на тези доказателства не са изведени обосновани правни изводи. Съдът не е отговорил и на конкретните възражения срещу съставомерността на деянието и неговата доказаност, изрично релевирани още във въззивната жалба. Същата съдържа ясни възражения срещу изводите на АНО, които не са получили отговор от въззивния съд досежно тяхната относимост и основателност. В част от мотивите по същество, въззивният съд обсъжда 6 бр. нарушения, извършени от представляващия санкционираното дружество В.. Липсата на доказателствен анализ и изложени собствени мотиви от състава на първоинстанционния съд е съществено процесуално нарушение, по смисъла на чл. 348, ал. 3, т. 2 от НПК, което съставлява основание за отмяна на решението на осн. чл. 348, ал. 1, т. 2 от НПК вр. чл. 63в от ЗАНН.

На следващо място, не са събрани и анализирани всички относими и необходими за решаването на спора доказателства. Въпреки изричното позоваване от страна на дружеството-жалбоподател на Указания на Министъра на финансите, утвърдени със Заповед № ЗМФ-184/06.03.2020г., същите не са събрани и приобщени към доказателствения материал. Въззивният съд се е позовал и на Заповед № ЗМФ-148/20.02.2025г. на МФ, обосновавайки компетентността на директора на АДФИ. Такава заповед също липсва по делото, а и не е ясна нейната относимост предвид разпоредбата на чл.35, ал.1 от ЗДФИ. В съдържанието на издаденото НП в частта му, обосноваваща отговорността на дружеството, а впоследствие и в мотивите на съдебното решение, са коментирани Вътрешните правила за управление на цикъла на обществените поръчки /Вътрешни правила по ЗОП/, утвърдени със Заповед № ЗД-213/02.10.2018г. на управителят на „ В и К - Варна“ ООД. Същите са надлежно приобщени едва в хода на касационното производство.

Проявявайки пасивност относно събирането на значими за спора доказателства и необвързвайки правните си изводи с конкретен и подробен анализ на същите, районният съд е допуснал нарушения на процесуалните правила, които са съществени по своя характер, защото пряко касаят разкриването на обективната истина. От една страна липсата на обсъждане на доводите на санкционираното лице и събраните доказателства - поотделно и в тяхната съвкупност, а от друга - преповтарянето на фактическата обстановка и правната аргументация, изложена от АНО, както и на съдържанието на законовите разпоредби, не изпълнява изискванията на чл. 305 от НПК за мотивиране на съдебния акт. Като краен резултат решението не покрива критериите за фактически установявания, съвкупна оценка на доказателствата и формиране на изводи въз основа на пълно и всестранно изследване на всички обстоятелства по делото. При липса на обосновани мотиви по направените в производството пред ВРС възражения и при липса на самостоятелен анализ на приетите за установени факти и обстоятелства, както и с оглед попълването на делото с относими за спора доказателства едва в касационното производство, настоящата инстанция е препятствана да извърши проверка за правилността на проверяваното решение, включително с оглед забраната по чл. 220 АПК за нови фактически установявания.

Предвид изложеното, и на основание чл.222, ал.2, т.1 от АПК, вр. чл. 63в от ЗАНН, въззивното решение, следва да бъде отменено и делото върнато за ново разглеждане от друг състав на районния съд, който да даде обоснован и мотивиран отговор на въпроса за законосъобразността на издаденото НП, като направи конкретен анализ на всички повдигнати в първоинстанционното производството възражения, и даде обоснован отговор, дали ги приема за основателни или не и на какво основание. Следва да се установи фактическата обстановка съответства ли на материалния закон, да се анализират спорните обстоятелства, да се обсъдят всички представени по делото писмени доказателства, като се направи подробен анализ на същите и се изложат мотиви, обосноваващи изводите на съда. При новото разглеждане на делото районният съд следва да изпълни процесуалното си задължение да събере и оцени всички относими доказателства, включително представените пред касационната инстанция писмени такива, след което - да изложи собствени изводи относно субекта на административните нарушения и тяхната обективна съставомерност.

Предвид връщането на делото за ново разглеждане от ВРС, по отношение направеното искане за разноски е приложим чл. 226, ал. 3 от АПК, съгласно който при новото разглеждане на делото въззивният съд се произнася и по разноските за водене на делото пред касационната инстанция, съобразно изхода на спора.

Воден от горното и на основание чл.221, ал.2, предл. второ от АПК, във вр. с чл.222, ал.2, т.1 и т.2 от АПК, вр. чл.63в от ЗАНН, Трети тричленен състав на Административен съд – Варна,