Решение № 1418 от 23.6.2026 г. на Административен съд - Разград по дело № 136/2026 г.

Производството е по реда на чл. 76, ал. 5 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) във връзка с чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по жалба на „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД, [ЕИК], със седалище и адрес на управление: [населено място], [жк], блок 5, вх.Г, ап. 3, представлявано от управител О. А. А., съдебен адрес: [населено място], ул. „Хан Кубрат“ № 1, Адвокатска кантора М. К., против Заповед за налагане на санкции № РД-253С-17-47 от 26.03.2026г. на Директора на РЗОК – Разград. В жалбата и по същество в съдебно заседание се поддържат съображения за незаконосъобразност на оспорената заповед, като издадена в противоречие с материалния закон, при неспазване на административнопроцесуалните правила, в противоречие с целта на закона и при превратно упражняване на власт, поради което от съда се иска да прогласи нищожност на клаузите по чл. 15, ал. 2, т. 5 и чл. 23, т. 26, б. „а“ от Договора за предоставяне на помощните средства, приспособления, съоръжения, медицински изделия и ремонтни дейности, сключен с жалбоподателя, както и да бъде отменена оспорената заповед за налагане на санкции. Претендират се разноски.

Ответната страна Директор на РЗОК – Разград чрез процесуалния си представител – упълномощен главен юрисконсулт, ангажира становище в писмен отговор и по същество пред съда, като оспорва жалбата с искане да бъде отхвърлена като неоснователна. Заявява искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в минимален размер.

Административен съд – Разград, след като обсъди релевираните с жалбата основания за оспорване на акта, доводите на страните и след преценка на събраните по делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:

Между НЗОК, представлявана от директора на РЗОК - Разград и жалбоподателя „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място], представлявано от управител О. А. А., в качеството на лице, вписано в регистъра по чл. 88, ал. 1 от Закона за хората с увреждания (ЗХУ), е подписан Договор № 170472 от 25.03.2025г. за предоставяне на помощни средства, приспособления, съоръжения, медицински изделия и ремонтни дейности, заплащани от НЗОК. Същият е сключен на основание чл. 45, ал. 16 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), ЗХУ, ППЗХУ, чл. 43, ал. 2 от Наредба № 10 от 2009 г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от Националната здравноосигурителна каса на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК (Наредба № 10 от 2009г.) и чл. 2, ал. 1, т. 2 от Наредба № Н-3 от 27.06.2022 г. за условията и реда за осъществяването и контрола на дейностите по предоставяне, ползване и ремонт на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хора с увреждания (л. 13 – л. 30 от делото).

В Глава пета от Договора „Права и задължения на изпълнителя“, в чл. 15, ал. 2, т. 5 е уговорено, че изпълнителят няма право да отчита помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия (ПСПСМИ)/ремонтни дейности на лица, за които се установи, че са починали към момента на отпускане. За нарушение на това изискване в чл. 23, т. 26, б. „а“ от Договора е предвидено налагане от управителя на НЗОК/директора на РЗОК по отношение на Изпълнителя на „финансова санкция“ в размер на 1000.00 (хиляда) лева и възстановяване на неоснователно получените суми.

С Писмо изх. № 20-00-213 от 05.12.2022 г. на Управителя на НЗОК (л. 70 от делото) са дадени указания към директорите на Районните здравноосигурителни каси, че в специализирания софтуер за ПСПСМИ е създадена справка „отпускане на починали“, която следва да бъде проверявана ежеседмично. При установяване на случаи, при които на починали лица са отпуснати ПСПСМИ след датата на смъртта им, РЗОК следва да изисква писмени обяснения относно начина и обстоятелствата, при които търговците са отчели тази дейност. Получените писмени обяснения следва да се изпращат до управителя на НЗОК, като допълнителни необходими дейности за предприемане е посочено:

• в случаите, когато дейността не е фактурирана, РЗОК следва да предприеме действия по отхвърлянето й от месечните известия на съответните търговци;

• в случаите, когато дейността е фактурирана, РЗОК следва да предприеме действия за изготвяне на кредитни известия от страна на търговците и

• в случаите, когато дейността е заплатена от РЗОК следва да се предприемат действия, на основание чл. 24 от сключения индивидуален договор с търговеца, за връщане на получените от изпълнителя без правно основание суми, установени при проверката на контролните органи, ведно с дължимата законна лихва, начислена за периода от датата на получаването до датата на възстановяването им.

На 05.02.2026г. в специализирания софтуер на НЗОК е постъпило Е-заявление вх. № 2603600066 от лицето Р. И. П. чрез пълномощник Г. Д. Й. за отпускане на следните помощни средства: 1 брой „Ходилки/ проходилки“, код 100401, с единична цена 36,81 евро; 1 брой „Рингови инвалидни колички със сваляеми/подвижни подлакътници и подкрачници“, код 110201, с единична цена 332,34 евро и 1 брой „Комбиниран стол за тоалет и баня“, код 120101, с единична цена 102,26 евро. На свое заседание № 5 от същата дата Комисията за разглеждане на заявления за предоставяне на ПСПСМИ е одобрила обсъжданото заявление и същото е реализирано при търговеца „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място] на 06.02.2026г. За получените помощните средства е съставен Приемо-предавателен протокол от 06.02.2026г. (Приложение № 1 към индивидуалния договор), подписан от предаващата страна (търговеца) и от упълномощеното лице Г. Й., като получател за правоимащото лице (л. 74 – 75 от делото), ведно с приложено писмено пълномощно от Р. И. П. (л. 76).

На 16.02.2026г. в специализирания софтуер на НЗОК за получени ПСПСМИ е постъпила информация от ГРАО, че лицето Р. И. П. е починала на 05.02.2026г., като обработката на информацията от ГРАО в ИИС на НЗОК е от дата 13.02.2026г. – справка от меню „Осигурено лице“.

Горните обстоятелства са станали повод със Заповед № РД-25-17-91 от 18.02.2026г. на Директора на РЗОК - Разград (л. 59 – 60 от делото) да бъде разпоредено извършването на тематична проверка на „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място] относно изпълнението на сключения с него индивидуален договор и във връзка с отпускане на ПСПСМИ от търговци на дребно на починали лица след датата на смъртта им. Заповедта е връчена на управителя на дружеството - О. А. А. на 20.02.2026 г., удостоверено с подписа му, с което е уведомен за започналата проверка. С Протокол № РД-27-17-93 от същата дата (л. 61-63 от делото) са изискани от търговеца писмени обяснения, както и представяне на относимите към случая документи. На 04.03.2026г. е проведена по телефон и анкета с пълномощника Г. Д. Й., която е получила от търговеца помощните средства. Въз основа на събраните данни е установено непротиворечиво, че на 05.02.2026г. Г. Й. е била уведомена от РЗОК по Viber чрез SMS, че са одобрени за отпускане помощните средства за Р. П.. На 06.02.2026 г. същите са получени от пълномощника без да знае за междувременно настъпилата смърт на упълномощителката, като този факт не е бил известен и на търговеца. Същата вечер Г. разбира за смъртта на Р., но не уведомява търговеца. Последният разбира за настъпилата смърт на Р. от служителите на РЗОК на 20.02.2026г., обсъдено по-горе, при което в тяхно присъствие провежда телефонен разговор с Г. Д. Й. и последната връща на търговеца помощните средства след три дни - на 23.02.2026г., във вида, в който ги е получила – неразопаковани, ведно със съставния при получаването им Приемо-предавателен протокол (Приложение № 1 към договора). Предвид липсата на регламентирана процедура как да действа при такива обстоятелства, търговецът уведомил РЗОК - Разград, че помощните средства са му върнати и няма претенции за заплащането им, респ. за тях не са му изплащани парични средства от РЗОК.

Описаните обстоятелства не се оспорват от страните, като се установяват от събраните по делото писмени доказателства. Потвърждават се с дадените пред съда обяснения на управителя О. А. А. по реда на чл. 176 от ГПК във вр. с чл. 144 от АПК, както и от показанията на разпитаната като свидетел Г. Д. Й..

С Протокол № РД-27-17-128 от 06.03.2026г., обобщаващ резултатите от извършената тематична проверка, по отношение на търговеца „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място] е констатирано нарушение на чл. 15, ал. 2, т. 5 от Глава пета от сключения с него индивидуален Договор № 170472 от 25.03.2025г., поради което на основание чл. 19, ал. 1, т. 5 и т. 6 от Договора са дадени задължителни предписания за спазване условията на договора, както и разпоредбите на ЗХУ и Правилника за прилагането му (без да са цитирани конкретни разпоредби), респ. е направено предложение за налагане на санкция – финансова неустойка по чл. 23, т. 26, б. „а“ от договора. Протоколът е връчен на проверяваното дружество на същата дата – на 06.03.2026г., като в определения 7-дневен срок, считано от същата дата е депозирано Възражение вх. № 51-17-170472-17-4 от 10.03.2026г. от управителя на „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място]. Изложени са съображения, че е добросъвестен изпълнител предвид факта, че в конкретната ситуация търговецът няма достъп до националните регистри (ГРАО) за да проверява гражданското състояние на лицата в реално време към момента на получаване на помощните средства. В тази връзка е помолил да не бъде санкциониран поради обективна невъзможност да изпълни договорното задължение, за което е констатирано нарушение. Отбелязано е още, че към момента на установяване на неточността дружеството не е заявявало претенция за заплащане на въпросните помощни средства, установяванията са в рамките на текущия отчетен период, преди генериране на искане за плащане/фактура към РЗОК, при което бюджетът на НЗОК не е натоварен с неоснователен разход. Обърнато е внимание, че в предоставеният от НЗОК специализиран софтуер няма техническа възможност за анулиране или отказ от заявка, щом такава вече е въведена в системата, дори когато неточността е установена своевременно от самия изпълнител поради което не следва да се вменява в негова вина.

Възражението е обсъдено в индивидуални становища (л. 100 и л. 101 от делото) на извършилите тематичната проверка контрольори от РЗОК – Разград – В. И. В. и Й. Ц. Е., които са възприели наличието на обективна невъзможност за проверяваното дружество да изпълни предвиденото в договора задължение. Клаузата на чл. 15, ал. 2, т. 5 от договора, вменяваща това задължение, е обсъдена като несъвършенство, неяснота на договора, по повод на което е отбелязано, че в новия образец на договор между НЗОК и партньорите тази клауза вече е премахната.

Директорът на РЗОК – Разград очевидно не е възприел становището на контрольорите и без да извърши собствен анализ на възражението на изпълнителя е издал оспорената Заповед за налагане на санкции № РД-25ЗС-17-47 от 26.03.2026г., с която за извършено нарушение на чл. 15, ал. 2, т. 5 от Глава пета от индивидуалния договор, сключен с жалбоподателя „Вита-Мед-Асистънс“ ЕООД – [населено място] и на основание чл. 23, т. 26, б. „а“ от същия договор, е наложил на дружеството финансова неустойка в размер на 511.29 (петстотин и единадесет евро и двадесет и девет цента) евро.

Заповедта е изпратена за връчване на санкционираното дружество по поща с Известие за доставяне (л. 110 от делото), което удостоверява получаването й на 30.03.2026г. Респ. жалбата срещу нея, сезирала настоящото производство, е подадена чрез РЗОК – Разград на 06.04.2024г.

При така установената фактическа обстановка, съдът направи следните правни изводи:

Жалбата е подадена срещу акт, подлежащ на оспорване по съдебен ред, от лице с надлежна процесуална легитимация, чиито интереси са неблагоприятно засегнати от оспорения акт. Жалбата е подадена в преклузивния 14-дневен срок за оспорване по чл. 149, ал. 1 от АПК във връзка с чл. 76, ал. 5 от ЗЗО и пред надлежния съд, поради което се явява допустима.

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Оспорената заповед е издадена от компетентен по материя, степен и територия орган – директора на РЗОК - Разград, съобразно правомощията установени в чл. 76, ал. 2 от ЗЗО и чл. 20, ал. 2, т. 1 от индивидуалния договор № 170472 от 25.03.2025г., сключен между оспорващия и НЗОК.

Спазено е и изискването за формална законосъобразност като заповедта отговаря на изискването на чл. 59, ал. 2 от АПК - налице е писмен акт, съдържащ възприетите от от ответника факти и обстоятелства, както и посочване на нарушените от дружеството норми и клаузи от индивидуалния договор. Посочено е и въз основа на кои правни норми, според ответника, се следват разпоредените със заповедта правни последици. Мотивите на процесната заповед в достатъчна степен съдържат данни и обстоятелства, относими към състава на посочената като нарушена разпоредба на индивидуалния договор. Органът се е позовал на констатациите, обективирани в протоколите от възложената тематична проверка и материалите, събрани в хода на административното производство.

В хода на проведеното административно производство не са допуснати нарушения на специалните правила за извършване на контрол по изпълнение на договорите с НЗОК, установени в Глава втора, раздел Х от ЗЗО, респ. чл. 17 – чл. 20 от индивидуалния договор с оспорващия. Издадена е заповед за възлагане на проверката на конкретни длъжностни лица, притежаващи изискуемата по закон компетентност и правомощия - контрольори в РЗОК, приключила по реда, установен в чл. 74, ал. 3 от ЗЗО, респ. чл. 19 от договора - със съставяне на протокол, обективиращ съответните резултати. Протоколът е подписан от отговорника на търговския обект. Дружеството-жалбоподател е упражнило правото си на възражение срещу констатациите. Директорът на РЗОК - Разград се е произнесъл, постановявайки оспорената заповед за налагане на санкция.

Преценката на административния орган за допуснато нарушение във връзка с неизпълнение на договорното задължение на жалбоподателя по чл. 15, ал. 2, т. 5 от индивидуалния договор и съответното му санкциониране с налагане на „финансова неустойка“, съдът счита за материално незаконосъобразна.

Съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 16 от ЗЗО, условията и редът за заплащане и за сключване на индивидуални договори с производители или с търговци на едро с медицински изделия/техни упълномощени представители за доставка и заплащане на медицински изделия, приложими в болничната медицинска помощ, както и с лицата, осъществяващи дейности по предоставяне и ремонт на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хора с увреждания, регистрирани като търговци и вписани в регистъра на лицата, осъществяващи дейности по предоставяне и ремонт на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания - за заплащане на медицински изделия, помощни средства, приспособления и съоръжения за хора с увреждания, се определят с наредбата по ал. 9.

Това е цитираната горе Наредба № 10 от 2009 г., която в чл. 43, ал. 2, изр. 2 регламентира, че индивидуалните договори се сключват по образец, утвърден от управителя на НЗОК. По този начин и клаузата на чл. 15, ал. 2, т. 5, вменяваща задължението на изпълнителя да не отчита ПСПСМИ на лица, за които се установи, че са починали към момента на отпускането им, е част от предварително изготвения, стандартен и типов договор на НЗОК, без възможност за изпълнителя да влияе върху това съдържание.

Въпреки, че в настоящото съдебно-административно производство е недопустим инцидентен контрол относно валидността и законосъобразността на административен акт, различен от оспорения по делото, в частност и по отношение клаузите на обсъждания административен договор, то следва да се отбележи, че условието на чл. 15, ал. 2, т. 5 от договора е своеобразна гаранция за предотвратяване на злоупотреби и неправомерно разходване на публични средства по отношение на уязвими групи, каквито са хората с увреждания.

Съставомерността на вмененото на жалбоподателя нарушение на обсъжданото договорно задължение, обаче, изисква не просто да е настъпил обективния факт на смъртта на правоимащо лице към момента на отпускане на помощните средства, но предполага категорично установено знание у изпълнителя към този момент за настъпилия факт, както и обективна възможност за него към момента на отпускане/отчитане/ремонт на ПСПСМИ да установи, че правоимащото лице е починало.

Тези положителни съставомерни факти не са доказани от административния орган в процесния случай. Необосновано същият пренебрегва факта, че самата Комисия при ответника за разглеждане на заявленията за предоставяне на ПСПСМИ е одобрила заявлението на Р. И. П. в деня на настъпване на смъртта й – 05.02.2026г., явно поради обективна невъзможност за незабавно установяване на този факт. Служебна информация за настъпилата смърт постъпва с специализирания софтуер на НЗОК едва на 16.02.2026г. чрез националната автоматизирана информационна система ЕСГРАОН, поддържана от ГД „ГРАО“. При това положение несериозни са възраженията на ответната страна, че „било в обсега на изпълнителя“ задължението по какъв начин и как да се увери дали лицето е живо към момента на отпускане на помощните средства. Некоректни са твърденията, „че не е доказано, че не са съществували други способи за проверка на релевантните обстоятелства, нито че изпълнителят е положил дължимата грижа за установяването им, че ГРАО не е единствен източник на информация, като такава може да се почерпи от близки/пълномощника, документи, контакт с пациента и др., а дори да е имало затруднения това не би могло да се приема като форсмажор“. Подобни твърдения категорично кореспондират с възражението на жалбоподателя за превратно упражняване на власт.

В процесния случай става въпрос за събитие с правно значение – настъпила смърт, което подлежи на задължително вписване в актовете за гражданско състояние, при удостоверяването му с надлежен официален документ – акт за смърт. Това е единственият достоверен източник за настъпилия факт с правно значение, като всякакви други способи, каквито твърди ответникът – чрез устни сведения от други лица или случайни документи нямат достоверен характер. Самото съставяне на акта за смърт по реда, регламентиран в Закона за гражданската регистрация – чл.54-56, обективно не позволява към 06.02.2026г., т.е. само ден след настъпване на събитието търговецът да разполага с необходимата официална информация, така че да избегне предаването на помощните средства на пълномощника на същата дата.

Към този момент жалбоподателят не е имал никакво основание да се съмнява в правомерността на собствените си действия, нито в добросъвестността на упълномощеното лице, получило помощните средства. Законодателят, отчитайки целите по чл. 2 от ЗХУ и осигурявайки гаранциите, посочени в чл. 3 от ЗХУ, е разписал ясно три начина за получаване на вече одобрените за предоставяне помощни средства: лично, на упълномощено лице или на лице по чл. 21, ал. 2, т. 2-4 от ЗХУ (арг. чл. 70, ал. 2 от ППЗХУ), при съответно представяне на редовен медицински документ по чл. 73, ал. 1 от ЗХУ.

В чл. 3, ал. 7 от индивидуалния договор с жалбоподателя е разписано, че при предоставяне на ПСПСМИ чрез упълномощено лице, същото се легитимира с лична карта, като в приемо-предавателния протокол (приложение № 1 към договора), какъвто задължително се издава от търговеца (чл. 3, ал. 5) се вписват данните на упълномощеното лице и лицето с увреждания, задължително се представя изрично писмено пълномощно от лицето с увреждания, което се съхранява при изпълнителя към приемо-предавателния протокол в срок от 5 години от датата на издаването им и до изтичане на експлоатационния срок на отпуснатите ПСПСМИ. Т.е. в самия индивидуален договор липсва вменено задължение по отношение на търговеца да извършва каквато й да било допълнителна проверка, извън тази необходима за попълване на съответната изискуема се информация в Приемо-предавателния протокол - Приложение № 1. По делото липсват твърдения и доказателства възложителят по индивидуалния договор да е осигурил възможност на изпълнителя за изпълнение на задължението по чл. 15, ал. 2, т. 5 от договора посредством предоставен достъп до база данни, отразяваща евентуална смърт на правоимащото лице с увреждания. Няма доказателства санкционираното лице да е имало достъп до регистрите за гражданско състояние. Не е доказана и възможност за достъп до специализирания софтуер на НЗОК - справки за починали заявители. Т.е. установяването на такава информация не е част от договорното поведението на изпълнителя. А дори и такава възможност да е била налице, то в настоящия казус, към датата на отпускане на помощните средства – 06.02.2026г., т.е. само ден след реално настъпилата смърт на Р. И. П., то този факт отново не би могъл да бъде установен от изпълнителя, предвид че в самия софтуер на НЗОК данните за смъртта са постъпили много по-късно.

Действително, както твърди в становището си ответната страна, административният софтуер не е източник на право и не информационната система на НЗОК „създава” факта на смъртта, а само го отразява постфактум (след като ГРАО подаде данните). Именно поради тази причина, противно на твърденията на страната, релевантен за ангажиране отговорността на изпълнителя за неизпълнение на задължението му по чл. 15, ал. 2, т. 5 от индивидуалния договор е именно фактът на узнаването за настъпилата смърт на лицето, а не просто обективният факт на настъпване на смъртта на конкретна дата.

Ако към 06.02.2026г. търговецът е имал обективна възможност да узнае, респ. е имал знание за настъпилата на 05.02.2026г. смърт на Р. И. П. и въпреки това е предоставил и отчел съответните ПСПСМИ, то тогава безспорно поради проявена недобросъвестност би било налице и основание за ангажиране на отговорността му чрез налагане на предвидената „финансова неустойка“ по чл. 23, т. 26, б. „а“ от договора. Конкретните факти по делото, обаче, не сочат, че са били налице предпоставки за това. Респ. и налагането на санкцията с оспорената по делото заповед надхвърля присъщите обезпечителни, обезщетителни и санкционни функции, които законодателят определя за неустойката, нарушава принципите на справедливост и добросъвестност по чл. 6 от АПК, като недопустимо засяга правата и законните интереси на жалбоподателя в по-голяма степен от необходимото за целта, за която актът се издава.

В този смисъл вж. Решение № 11426 от 13.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5152/2025 г., VI о., Решение № 5596 от 28.05.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11376/2024 г., VI о.

В конкретния случай и предвид, че между страните няма спор относно липсата на регламентиран ред и техническа възможност в специализирания софтуер на НЗОК за анулиране или отказ от заявката на добросъвестния изпълнител, след като вече такава е въведена в системата (след датата на настъпила смърт на правоимащо лице с увреждане), то защитата от разходването на публични средства без правно основание е регламентирана в дадените указания по Писмото изх. № 20-00-213 от 05.12.2022 г. на Управителя на НЗОК, на което самият административен орган се позовава (л. 70 от делото), а именно при конкретните обстоятелства, тъй като става въпрос за дейност, която не е фактурирана, то РЗОК следва да предприеме действия по отхвърлянето й от месечните известия на съответния търговец.

Подходът на РЗОК да санкционира жалбоподателя чрез издаване на оспорената заповед е необоснован. Издаването й противоречи на материалноправните разпоредби и не съответства на целта на закона за защита от неправомерно разходване на публични средства по отношение на уязвими групи, предвид че в случая не се доказва вреда за конкретно лице или щета за бюджета на НЗОК, няма доказана злоупотреба с публични средства, неправомерен отчет и неоснователно платени суми, няма нарушен контролен механизъм.

По изложените съображения съдът приема, че жалбата против оспорената заповед се явява основателна и следва да бъде уважена, респ. оспореният административен акт – отменен на основание чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК.

Съобразно изхода на делото и съгласно чл. 143, ал. 1 от АПК жалбоподателят има право на разноски, които са своевременно предявени и доказани в размера от 145,56 евро, като включват: 25,56 евро – заплатена държавна такса при образуване на делото и 120.00 евро – заплатено адвокатско възнаграждение по Договор за правна защита и съдействие от 04.06.2026г., за които страната представя и Списък за разноски.

Обсъдените разноски следва да бъдат поети от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), на основание § 1, т. 6 от ДР на АПК във вр. с чл. 6, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване.

Воден от изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административен съд - Разград,