Решение № 1273 от 8.7.2026 г. на Административен съд - Шумен по дело № 263/2026 г.

Производството е образувано по реда на чл.145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл.45, ал.3 от ЗМСМА, въз основа на протест, депозиран от С. Д. – прокурор в Районна прокуратура – [населено място], срещу Решение № 495 по Протокол № 35 от 26.02.2026г. на Общински съвет (ОбС) – Каспичан. С атакуваното решение на основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА, във вр. с чл.6, ал.2 от ЗОбС, чл.3, ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, във вр.с чл.78а от ППЗСПЗЗ, е:

1. Утвърдена промяна на НТП от „Пасище, мера“ в имот „Друг вид земеделска земя“ и са обявени за частна общинска собственост, следните имоти:

• поземлен имот с [идентификатор] с площ 17,299 дка по КККР на [населено място], с отразена последна промяна от 08.12.2025г., с трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: друг вид земеделска земя, категория на земята: 3 (трета), при съседи и граници 56770.40.86, 56770.40.87, 56770.40.109, 56770.40.111, 56770.40.112, 56770.40.193, 56770.501.911.

• поземлен имот с [идентификатор] с площ 7,312 дка по КККР на [населено място], с отразена последна промяна от 08.12.2025г., с трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: друг вид земеделска земя, категория на земята: 3 (трета), при съседи и граници 56770.40.109, 56770.501.911, 56770.501.1129, 56770.501.1147.

2. Разпоредено е за имотите по т.1 да се съставят Актове за частна общинска собственост.

3. Възложено е на Кмета на О. К. да извърши необходимите правни и фактически действия по изпълнение на решението.

В протеста са изложени съображения за нищожност на атакуваното решение поради постановяването му в нарушение на материалния закон и неговата цел. Твърди се, че двата поземлени имота, предмет на решението, са с трайно предназначение на територията и НТП: пасище, респективно представляват публична общинска собственост съгласно чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ. Сочи се, че същите могат да бъдат обявени за частна общинска собственост при промяна на предназначението им по реда на ЗСПЗЗ в определените от ал.3 случаи, като съгласно ал.6, промяната на предназначението се извършва по реда и при условията на ЗОЗЗ. В случая липсват данни да е изпълнена процедурата по промяна на предназначението, регламентирана в Глава пета от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), което обосновава нищожност на атакуваното решение. Изложени са и аргументи, че проведената процедура за промяна на НТП на имотите по реда на чл.78а, ал.1 от Правилника за приложение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ППЗСПЗЗ) от „пасище“ на „друг вид земеделска земя“ не води до друг извод, тъй като чл.25 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) прави ясно разграничение между процедурата по промяна на „предназначение“ и процедурата по промяна на „начин на трайно ползване“ на пасищата. Първата се извършва по реда на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ, а втората – по реда на чл.25, ал.9 от ЗСПЗЗ. Чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ императивно регламентира като условие за допустимо преобразуване на публичния характер на общинската собственост на пасищата, наличието на изпълнена процедура по промяна на тяхното предназначение, а не такава по промяна на начина им на трайно ползване. Промяната на НТП на поземлените имоти не изпълнява условието за промяна на предназначението на пасищата на основанията по чл.25, ал.3 от ЗСПЗЗ и по реда на ЗОЗЗ, като обявяването на публичната общинска собственост в частна задължително се предхожда от процедурата по промяна предназначението на имотите, регламентирана в чл.25 от ЗСПЗЗ. Доколкото предназначението на земеделските земи е за производство на растителна продукция и за паша (чл.2, ал.2 от ЗОЗЗ), собственикът свободно избира начина на ползване на земята, ако с това не променя нейното предназначение (чл.5, ал.1 от ЗОЗЗ). В този смисъл промяната на НТП на процесните имоти от това за паша за добитък (пасище, мера), в „друг вид земеделска земя“, не променя нейното предназначение, тъй като тази територия отново се ползва с очертаното в чл.2, ал.2 от ЗОЗЗ предназначение на земеделските земи, т.е. промяната на НТП е в рамките на едно и също предназначение. В този смисъл, промяната на НТП по реда на чл.78а от ППЗСПЗЗ не съставлява основание да се счита, че е отпаднал публичният характер на собствеността върху тези територии, като материално правно основание по чл.6, ал.1 от ЗОбС за обявяването им за имоти – частна собственост. Този извод е съобразен и с целта на закона, очертана в чл.6, ал.1 от ЗОбС и чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ, и прогласена в чл.2, ал.1 от ЗОЗЗ, според която земеделските земи са основно национално богатство и се ползват само за земеделски цели. Предвид изложеното и доколкото ОбС не е доказал наличието на предпоставките на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ и ЗОЗЗ, водещи до промяна предназначението на имотите, постановеният от него индивидуален административен акт е нищожен. Сочи се също, че в решението погрешно е цитиран чл.6, ал.2, вместо чл.6, ал.1 от ЗОбС. Въз основа на изложените съображения е отправено искане за обявяване нищожността на Решение № 495 по Протокол № 35 от 26.02.2026г. на ОбС – Каспичан. Претендират се деловодни разноски. Отправено е искане да бъде изискана от ОбС Каспичан административната преписка по издаване на обжалвания акт,както и на предходно издаденото от същия орган Решение № 417 по Протокол № 30 от 25.09.2025г.

Ответната страна – Общински съвет Каспичан, редовно призован, се представлява в проведеното открито съдебно заседание от юрисконсулт И. К., редовно упълномощен, който в хода на устните състезания и в приложени писмени бележки застъпва становище за неоснователност на протеста. Сочи, че в действащото законодателство няма легална дефиниция на понятието нищожен административен акт, поради което преценката за нищожност се прави въз основа на степента на допуснатия от административния орган порок. Нищожен е този акт, когато е издаден в нарушение на някое от изискванията на чл.146 от АПК, в случаите, когато тези нарушения са особено съществени – т.е. порокът трябва да е толкова тежък, че да прави невъзможно и недопустимо оставането на административния акт в правната действителност. Твърди се, че протестираното решение е постановено от компетентен орган и не противоречи на чл.6, ал.1 от ЗОбС, както неправилно счита вносителят на протеста. Касае се за инициирана от кмета на общината процедура по чл.78а от ППЗСПЗЗ за промяна начина на трайно ползване на имотите. Със Заповед № РД-20-64/12.11.2025г. двата имота са изключени от специализирания слой „постоянно затревени площи“, одобрен със Заповед № РД-09-189/04.03.2025г. на министъра на земеделието и храните. С Протокол № 1/26.11.2025г. комисия, назначена със заповед на началника на Общинска служба „Земеделие“, [населено място], е променен начинът на трайно ползване на посочените два недвижими имота, от „пасище“ в „друг вид земеделска земя“. По силата на този Протокол имотите са престанали да имат предназначението по чл.3, ал.2 от ЗОбС, тъй като вече не са „пасища“, а „друг вид земеделска земя“ и е налице основание за обявяването им за частна общинска собственост. С въпросната промяна не се засягат интересите на собствениците или ползвателите на животновъдни обекти, регистрирани в Интегрираната информационна система на БАБХ. В землището на [населено място] има 2 155,059 дка пасища, от които с договори за ползване са 407,308 дка, респективно останалите 1 747,751 дка представляват резерв от постоянно затревени площи. Въз основа на изложените доводи се аргументира тезата, че оспорваното решение не е нищожно, респективно се отправя искане за отхвърляне на протеста срещу същото. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Административен съд – Шумен, като прецени събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

Съгласно Акт № 2968/06.02.2025г. за публична общинска собственост, поземлен имот с ид.№ 56770.40.27 по КККР на [населено място], с площ 17299 кв.м., намиращ се в землището на [населено място], е с трайно предназначение на територията „земеделска“ и начин на трайно ползване „пасище“.

Съгласно Акт № 2969/06.02.2025г. за публична общинска собственост, поземлен имот с ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], с площ 7312 кв.м., намиращ се в землището на [населено място], общ.Каспичан е с трайно предназначение на територията „земеделска“ и начин на трайно ползване „пасище“.

С Уведомление за инвестиционно намерение № В-248/10.04.2024г. по описа на Община Каспичан, управителят на „Плиска-1“ЕООД К. А. уведомил кмета на общината за инвестиционно намерение, изразяващо се в разширяване площта на Комплекс „Двор на кирилицата“, ситуиран в ПИ с ид.№ 56770.40.853 по КККР на [населено място], общ.Каспичан. Посочил, че желае да разшири Комплекса в северна посока от поземления имот, в която е изграден, където се намират поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан – общинска собственост. Заявил, че дружеството желае да придобие двата имота, за да изгради библиотека, музей, стаи за гости, паркинг, скулптурна алея и спортни площадки.

С последващо Предложение № 70-00-272/05.06.2025г. управителят на „Плиска 1“ЕООД отправил ново искане да закупи поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан, с оглед намерението му да разшири изградения и стопанисван от дружеството Комплекс „Стара Плиска“, познат още като „Двора на кирилицата“.

Във връзка с въпросното уведомление, с Докладна записка изх.№ 08-00-189/12.09.2025г. кметът на О. К. сезирал ОбС Каспичан с искане за приемане на решение, с което да се изрази писмено съгласие за промяна предназначението на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан, от публична в частна общинска собственост. Към Докладната записка приложил Предложение № 70-00-272/05.06.2025г.; Становища на директора на РИОСВ Шумен с № ДО-370-(1)/09.09.2025г. и № ДО-407-(1)/21.10.2024г., че поземлени имоти ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан не попадат в защитени зони по смисъла на Закона за биологичното разнообразие и защитени територии съгласно Закона за защитените територии; както и Становище от директора на ОДБХ – [населено място] с изх.№ 5765/10.09.2025г., че ОДБХ не издава съгласувателни становища за промени в предназначението на земеделски земи.

С Решение № 30 по Протокол № 30/25.09.2025г., прието на основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА, във вр.с чл.25, ал.1, т.3 и т.4, ал.5 и ал.6 от ЗСПЗЗ, чл.17а, ал.1, т.3 от Закона за опазване на земеделските земи, Общински съвет Каспичан изразил предварително съгласие за промяна предназначението на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан - публична общинска собственост, като определил двугодишен срок на валидност на предварителното съгласие и възложил на кмета на общината да извърши всички действия по промяна предназначението на имотите пред Комисията по чл.17, ал.1, т.2 от ЗОЗЗ.

Със Заповед № РД 20-64/12.11.2025г. министърът на земеделието и храните одобрил изключването на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан от специализирания слой „Постоянно затревени площи“, на основание чл.33б, ал.2, т.1 от ЗПЗП.

С Протокол № 1/26.11.2025г. комисия, назначена от началника на Общинска служба по земеделие – [населено място] извършила оглед на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан, като констатирала, че двата имота са с НТП „пасище“, но на място е установено, че техният НТП е „друг вид земеделска земя“, поради което било взето решение да се промени НТП на същите от „пасище“ в „друг вид земеделска земя“. Въпросният протокол бил одобрен от началника на Общинска служба по земеделие – [населено място].

С Докладна записка изх.№ 08-00-44/13.02.2026г. заместник кмета на О. К., действаща „за кмет“ при условията на валидно възникнало заместване поради отсъствие на титуляра (видно от уведомление № 08-00-35/12.02.2026г. и съгласно Заповед № РД-25-1041/11.12.2023г. на кмета на О. К.), предложила на ОбС Каспичан да приеме протестираното решение, по силата на което да се промени НТП на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан от „пасище“ в „друг вид земеделска земя“, имотите да бъдат обявени за частна общинска собственост и за същите да се съставят актове за частна общинска собственост, като се възложи на кмета на общината да предприеме необходимите правни и фактически действия за изпълнение на решението.

С Решение № 495 по Протокол № 35 от 26.02.2026г., на основание чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА, във вр. с чл.6, ал.2 от ЗОбС, чл.3, ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, във вр.с чл.78а от ППЗСПЗЗ, ОбС Каспичан утвърдил промяна на НТП на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място], общ.Каспичан от „пасище“ в „друг вид земеделска земя“; обявил ги за частна общинска собственост; разпоредил за същите да се съставят актове за частна общинска собственост и възложил на кмета на Община Каспичан да извърши необходимите правни и фактически действия по изпълнение на решението. Решението е прието с поименно гласуване, с 11 гласа "за", 1 глас "против" и 1 глас „въздържал се“, при участие в гласуването на всички общински съветници, включени в състава на ОбС Каспичан, видно от приложените към делото списък на общинските съветници, включени в състава на ОбС Каспичан към датата на издаване на решението и списък на общинските съветници, участвали в приемането му.

В хода на съдебното производство по искане на страните по делото са представени административните преписки по издаване на Решение № 30 по Протокол № 30/25.09.2025г. и Решение № 495 по Протокол № 35 от 26.02.2026г. на ОбС Каспичан.

При така установената фактическа обстановка и като обсъди поотделно и в тяхната съвкупност събраните по делото писмени доказателства и доводите на страните, Административен съд – Шумен направи следните правни изводи.

Съдът приема, че протестът е допустим като подаден от прокурор при Районна прокуратура Шумен, в хипотезата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК – прокурорът предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове, споразумения, административни договори и съдебни актове. Настоящият протест има своето правно основание в разпоредбата на чл. 16, ал. 1, т. 1 от АПК, тъй като на първо място решенията на общинския съвет с правен характер по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА не са административни актове – нито индивидуален, нито общ, нито подзаконов, а са актове на управление и на разпореждане с общинска собственост, поради което и на второ място само поради изричното предвиждане на чл. 8, ал. 11 от Закона за общинската собственост /ЗОбС/, препращащ към реда по чл. 45 от ЗМСМА, подлежи на съдебен контрол. Доколкото претенцията е за нищожност, то не важат преклузивните срокове за обжалване, съответно за протестиране, поради което и независимо, че към датата на депозиране на протеста – 04.05.2026г., едномесечният срок от издаване на решението за оспорване унищожаемостта му, регламентиран в чл.149, ал.4 от АПК, е изтекъл, съдът приема претенцията за нищожност за процесуално допустима, като в рамките на съдебното производство следва да се проверява и обсъжда единствено валидността на атакувания акт.

Разгледан по същество, протестът е и основателен, поради следните съображения:

Доколкото в АПК не съществуват изрично формулирани основания за нищожност, съдебната практика и теория са възприели критерия, че такива са основанията за незаконосъобразност по чл. 146 от АПК, но тогава, когато нарушенията на същите са особено съществени. Или, нищожен е само този акт, който е засегнат от толкова съществен, радикален и тежък порок, че изначално, от момента на издаването му, не поражда правните последици, към които е насочен. Съобразно горното и с оглед на всеки един от възможните пороци на административните актове, теорията е изградила критерии кога един порок води до нищожност и кога същият води до унищожаемост. Некомпетентност на органа да издаде акта винаги е основание за неговата нищожност. Порокът във формата е основание за нищожност само когато е толкова съществен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам на липса на волеизявление. Същото се отнася и за нарушения на административнопроизводствените правила. Тези нарушения са основания за нищожност само в случай, че са толкова съществени, че са довели до липса на волеизявление. Нарушенията на материалния закон по принцип касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен на това основание би бил само този акт, който изцяло е лишен от законова опора. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание, би довело до нищожност на административен акт на посоченото основание.

В тази връзка вносителят на протеста твърди, че атакуваното Решение е нищожно, поради постановяването му при липса на предпоставките на чл.6, ал.1 от ЗОбС за промяна собствеността на имотите, предмет на решението, от публична в частна общинска собственост, като аргументира тезата за противоречие на акта с материалния закон, обуславящо неговата нищожност.

Доколкото няма спор, само за изчерпателност следва да се посочи, че в ЗМСМА се съдържат общите разпоредби, определящи необходимите кворум и мнозинство при вземане на решения от Общинския съвет. Процесното Решение е прието на законно проведено заседание /арг. от чл. 27, ал. 2 от ЗМСМА/, тъй като него са присъствали всички общински съветници, включени в състава на съвета, т.е. повече от половината от общия брой на съветниците. Процесното решение е взето с квалифицирано мнозинство – две трети от общия брой на съветниците, съгласно нормата на чл. 6, ал. 1 от ЗОбС (от 13 общо общински съветници, „за“ са гласували 11 от тях). Решението е прието с поименно гласуване, отразено в протокола от заседанието, поради което при вземането му е спазена и нормата на чл. 27, ал. 5 от ЗМСМА.

При преценка на компетентността на органа и формата на акта съдът следва да съобрази сочените в самото обжалвано решение разпоредби като правни основанияе за издаването му, както и дали същите правни основания съответстват на съдържанието на обжалваното решение.

От приложените по делото Актове за публична общинска собственост следва непротиворечив извод, че и двата имота, предмет на оспорваното решение, представляват публична общинска собственост по силата на закона - чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ. Без значение за този извод е обстоятелството, че в приложените АПОС е посочено, че имотите са с предназначение на територията на същите - „земеделска“ и НТП „пасище“, доколкото предназначението за „пасище“ е подвид на посоченото в двата АПОС такова, а и след като въпросните имоти са публична общинска собственост, е очевидно, че същите са такива именно поради това, че са предназначени за „пасища“. Впрочем, самият ответник изрично е посочил в предхождащото протестирания акт Решение № 417 по Протокол № 30 от 25.09.2025г. на ОбС Каспичан, че промяната на собствеността върху същите от публична в частна общинска собственост следва да се осъществи на основание чл.25, ал.1, ал.3, т.3 и т.4, ал.5 и ал.6 от ЗСПЗЗ и чл.17а, ал.1, т.3 от ЗОЗЗ – процедура, приложима при промяна предназначението на земеделските имоти.

В оспореното Решение са посочени като правни основания разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, чл.6, ал.2 от ЗОбС, чл.3, ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, във връзка с чл.78а от ППЗСПЗЗ.

Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, Общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината.

В чл.3, ал.1 от ЗОбС са посочени имотите, които са публична общинска собственост, а именно: имотите и вещите, определени със закон; имотите, предназначени за изпълнение на функциите на органите на местното самоуправление и местната администрация; други имоти, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности от местно значение, определени от общинския съвет.

Според чл.6, ал.1 от ЗОбС, имотите и вещите - публична общинска собственост, които са престанали да имат предназначението по чл. 3, ал. 2, се обявяват от общинския съвет за частна общинска собственост, а съгласно ал.2 - за публична общинска собственост се обявяват имотите и вещите - частна общинска собственост, които са придобили предназначението по чл. 3, ал. 2.

В чл.3, ал.3 от Наредбата за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество е регламентирано, че промяната на публичната общинска собственост за обекти, които са престанали да имат такова предназначение, в частна общинска собственост, се извършва с решение на общинския съвет с мнозинство две трети от общия брой на съветниците.

Съгласно чл.78а от ППЗСПЗЗ, собственикът на земеделска земя или упълномощено от него писмено с нотариална заверка на подписа лице може да подаде заявление до общинската служба по земеделие за промяна на начина на трайно ползване на имота или на части от него за други земеделски нужди. За имоти с начин на трайно ползване – пасища, мери и ливади, към заявлението се прилага документ от Регионалната инспекция по околната среда и водите (РИОСВ), в който е посочено, че за имота няма въведени забрани или ограничения за промяна на начина на трайно ползване, произтичащи от заповеди за защитени зони по смисъла на Закона за биологичното разнообразие и за защитени територии по смисъла на Закона за защитените територии, или от планове за управление на защитени зони или защитени територии. Промяна на начина на трайно ползване на имоти, включени в обхвата на специализиран слой "Постоянно затревени площи", може да се извършва само след тяхното изключване от слоя със заповед на министъра на земеделието и храните по чл. 33б, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Началникът на общинската служба по земеделие назначава комисия в състав: двама представители на общинската служба по земеделие и представител на изпълнителя на технически дейности за поддържане на картата на възстановената собственост - в случаите по ал. 3, която съвместно със собственика или упълномощеното от него лице извършва проверка на място и установява начина на трайно ползване на имота. В случай че граничните точки на имота не са означени, проверката на място се извършва след трасиране на границите. Комисията съставя протокол, в който отразява констатирания начин на трайно ползване на имота. Протоколът на комисията се одобрява от началника на общинската служба по земеделие и се съобщава на лицата по ал. 1. Подаването на заявлението по ал. 1 и отразяването на промените на начина на трайно ползване се извършва при условията и по реда на Наредба № 49 от 2004 г. за поддържане на картата на възстановената собственост.

Т.е., в чл.78 а от ППЗСПЗЗ е регламентирана процедурата по промяна начина на трайно ползване на поземлени имоти, като същата се осъществява от служители на Общинска служба „Земеделие“, определени от началника на службата, който одобрява взетото решение.

Съдът приема, че посоченото правно основание – чл.6, ал.2 от ЗОбС, не кореспондира с диспозитива на приетото решение, доколкото с решението е постановено за поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и 56770.40.28 по КККР на [населено място] да бъдат издадени актове за частна общинска собственост, а разпоредбата на чл.6, ал.2 от ЗОбС сочи кои имоти се обявяват за публична общинска собственост.

Противоречие има и по отношение основанието по чл.78а от ППЗСПЗЗ и разпоредената с диспозитива на решението промяна на вида собственост върху двата имота от публична в частна собственост. Това е така, защото разпоредбата на чл.78а от ППЗСПЗЗ регламентира реда, процедурата и компетентните органи за промяна на НТП на имоти, общинска собственост, като в случая е проведена именно процедура по промяна на НТП на двата имота от „пасище“ в „друг вид земеделска земя“. Осъществената промяна на НТП на двата имота обаче не съставлява годно основание за промяна на общинската собственост от публична в частна, защото за целта е необходимо съответните имоти да са загубили качеството, поради което са обявени за публична собственост, а в случая се касае за имоти с публичен характер на собствеността поради предназначението им за „пасище“, които могат да бъдат обявени за частна общинска собственост само след промяна на това им предназначение по реда на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ.

По-конкретно, според чл.25, ал.1, изр.второ от ЗСПЗЗ, собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на Закона за общинската собственост в определените в ал. 3 случаи. В чл.25, ал.3 от с.з. е посочено, че промяна на предназначението на мерите и пасищата по ал. 1 се допуска по изключение в пет хипотези, като според посочената от ОбС в решението за даване на предварително съгласие по т.3, промяна на предназначението на мерите и пасищата се допуска за създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания), както и създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени имоти извън тях. В чл.25, ал.5 от ЗСПЗЗ е посочено, че общинският съвет приема решение, с което изразява предварително съгласие за промяна на предназначението по ал. 3 и за учредяване на правата по ал. 4 с мнозинство две трети от общия брой на общинските съветници при спазване на специалните закони и на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. С решението общинският съвет определя и срока на валидност на предварителното съгласие. А ал.6 от чл.25 от ЗСПЗЗ предвижда, че промяната на предназначението на мерите и пасищата се извършва при спазване на условията и реда на Закона за опазване на земеделските земи. Условията и редът за промяна на предназначението на земеделски земи за неземеделски нужди са регламентирани в чл.17а, ал.1 от ЗОЗЗ, като може да се допуска за: изграждане на обекти на техническата инфраструктура по смисъла на Закона за устройство на територията (т.1); създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания) (т.2); създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени имоти извън строителните граници на съществуващи урбанизирани територии (населени места и селищни образувания) (т.3). Промяната на предназначението на земеделските земи за неземеделски нужди се разрешава от комисии към областните дирекции "Земеделие" в случаите, когато исканата площ е до 50 дка от пета до десета категория или не е поливна и земята е в землищата на населените места на територията на съответната област (чл.17, ал.1, т.1 от ЗОЗЗ).

Т.е., по аргумент от чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ, собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на ЗОбС в определените в ал. 3 случаи, респективно тази промяна се осъществява по реда, регламентиран в чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ, във връзка със ЗОЗЗ, от Комисията по чл.17, ал.1, т.1 от ЗОЗЗ. Освен това, съпоставката между чл.25, ал.6 и чл.25, ал.9 от ЗСПЗЗ сочи, че законодателят изрично е направил разграничение между предназначение и начин на трайно ползване на поземлените имоти.

Посоченото законово ограничение е залегнало и в разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от ЗОбС, съгласно която имотите и вещите – публична общинска собственост, които са престанали да имат предназначението по чл. 3, ал. 2 от ЗОбС, се обявяват от общинския съвет за частна общинска собственост.

От изложеното следва, че законодателят свързва възможността за промяна на характера на общинската собственост от публична в частна единствено с промяна на нейното предназначение, очертано в чл. 3, ал. 2 от ЗОбС, като промяната на НТП на имотите, публична собственост, не съставлява основание, годно да обуслови отпадане публичния характер на същите.

Съгласно чл. 2, ал. 2 от Закона за опазване на земеделските земи (ЗОЗЗ), предназначението на земеделските земи е за производство на растителна продукция и за паша на добитък. Следователно предназначението на земеделските земи е очертано в две насоки: едната е производство на растителна продукция, а другата е за паша на добитък. Промяната на начина на трайно ползване на земеделската земя от това за паша на добитък (мера и пасище) в "друг вид земеделска земя" означава, че земята ще се ползва отново в очертаното в чл. 2, ал. 2 от ЗОЗЗ предназначение на земеделските земи. В този смисъл промяната на трайното ползване на земеделската земя е в рамките на едно и също нейно предназначение, дефинирано от закона.

Този извод е в съответствие с целта на закона, очертана в разпоредбите на чл. 6, ал. 1 от ЗОбС, чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ и прогласена в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от ЗОЗЗ, съгласно която земеделските земи са основно национално богатство и се използват само за земеделски цели. Целта на закона е да ограничи хипотезите, в които се допуска промяна на характера на общинската собственост, за да се запази тя за задоволяване на нуждите на населението. Промяната на начина на трайно ползване на земеделската земя позволява за известен период от време отредените за мери и пасище земи да се ползват като земеделска земя за производство на растителна продукция. Но това не е пречка впоследствие тази земя отново да бъде ползвана като мера и пасище. Приемането на становището, че промененият начин на трайно ползване на земеделската земя води до възможност за промяна на характера на нейната собственост, дава възможност чрез заобикаляне на закона, общинските земеделски земи да бъдат отчуждавани, което категорично е в нарушение на разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от ЗОЗЗ.

Разпоредбата на чл. 6, ал. 1 от ЗОбС урежда правомощие на общинския съвет да извършва промяна на собствеността на общински имот от публична в частна единствено в случай, че същият е изгубил предназначението си по чл.3, ал.2 от ЗОбС. Доколкото процесните поземлени имоти са публична общинска собственост по силата на закона (чл.3, ал.2, т.1 от ЗОбС, във вр. с чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ), единствената възможност за обявяването им за частна общинска собственост е след промяна на предназначението им. Видно от данните по делото, в настоящия случай не е проведена регламентираната в чл.25 от ЗСПЗЗ промяна на предназначението на двата земеделски имота, а е извършена само промяна в начина на трайно ползване на същите. Тази промяна обаче не съставлява годно основание за промяна на собствеността върху имотите от публична в частна общинска такава, което обуславя извода, че като е променил собствеността на процесните имоти от публична в частна, без промяна на предназначението на имотите по реда на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ, ОбС е постановил своето решение при липса на законово основание.

Предвид изложеното следва да се обобщи, че след като поземлени имоти с идентификатори № 56770.4.27 и 56770.4.28 по КККР на [населено място] са публична общинска собственост по силата на закона (чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ) в качеството им на такива с предназначение „пасища“ и това предназначение не е променено, същите не са изгубили предназначението си по чл.3, ал.2 от ЗОбС, респективно колективният административен орган не е притежавал материална компетентност да ги обяви за частна общинска собственост. Налице е пълна липса на материалноправни предпоставки за промяна предназначението на двата имота от публична в частна общинска собственост, обуславящо нищожност на решението на Общински съвет Каспичан.

Действително, нарушенията на материалния закон по принцип касаят правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което нищожен на това основание би бил само този акт, който изцяло е лишен от законова опора. Само пълната липса на условията или предпоставките, предвидени в приложимата материалноправна норма и липсата на каквото и да е основание и изобщо на възможност за който и да е орган да издаде акт с това съдържание, би довело до нищожност на административен акт на посоченото основание. В случая е налице такова особено съществено нарушение на материалния закон, тъй като липсва каквато и да е възможност, за който и да е орган да вземе решение за обявяване на поземлените имоти от публична в частна общинска собственост, предвид предназначението на същите – „пасища“.

Обстоятелството, че двата имота са изключени от специализирания слой "Постоянно затревени площи" със заповед на министъра на земеделието и храните, както и, че по реда на чл.78а от ППЗСПЗЗ е проведена процедура за промяна на НТП на същите от „пасище, мера“ в „друг вид земеделска земя“, не променя този извод, предвид непромененото предназначение на тези имоти, послужило като основание за определянето им като публична общинска собственост по силата на чл.3, ал.2, т.1 от ЗОбС, във вр.с чл.25, ал.1 от ЗСПЗЗ.

Ирелевантен е и факта, посочен в писмените бележки на ответника, че Община Каспичан разполага със значителна площ земеделски земи с предназначение „пасище, мера“, част от които не са предоставени за ползване, тъй като публичният характер на поземлените имоти с предназначение „пасище, мера“ произтича именно от тяхното предназначение, без да е обвързано с нуждите на населението на съответната община от поземлени имоти с това предназначение. Действително чл.25, ал.5 от ЗСПЗЗ предвижда да се изследва въпроса налице ли е недостиг от земи за нуждите на животновъдството, но това следва да се осъществи в производство по реда на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ за промяна предназначението на поземлен имот, предназначен за пасище, каквото производство в случая не е проведено, а не в процедурата по промяна на НТП на същия, уреден в чл.78а от ППЗСПЗЗ и приложена в настоящия случай от кмета на общината, при това при липса на овластяване от общинския съвет.

На следващо място съдът приема, че от процесното Решение на ОбС Каспичан не може да се извлече действителната воля на органа. С предходно свое решение органът е дал предварително съгласие за промяна предназначението на поземлени имоти с ид.№ 56770.40.27 и ид.№ 56770.40.28 по КККР на [населено място] - публична общинска собственост, като е упълномощил кмета на общината да извърши необходимите правни и фактически действия по промяна именно на предназначението на въпросните имоти. В същото време, с протестираното решение ОбС е променил собствеността върху същите имоти от публична в частна въз основа на промяна по реда на чл.78а от ППЗСПЗЗ на НТП на двата имота, т.е. го е сторил, без предназначението на тези имоти да е било променено съобразно овластяването, осъществено с Решение № 417 По Протокол № 30/25.09.3025г. по предвидения и указан от самия колективен орган ред, регламентиран в чл.25 от ЗСПЗЗ. При това положение не може да се установи с категоричност дали волята на органа за промяна на характера на собствеността е обусловена от промяна на предназначението на имотите, или от промяна на техния начин на трайно ползване. Не може да се установи и защо, след като е поставил изискване за промяна предназначението на имотите по реда на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ като условия за промяна характера на общинската собственост от публична в частна, защо впоследствие е приел, че промяната на НТП води до отпадане публичния характер на собствеността. Не на последно място, атакуваното решение е постановено и при грубо нарушение на изискванията на чл.25, ал.6 от ЗСПЗЗ и чл.17а от ЗОЗЗ, регламентиращи реда за промяна предназначението на земеделски имоти, тъй като компетентност да променя предназначението на земеделски земи в случая има Комисията по чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗОЗЗ, а променяйки характера на собствеността на имотите, общинският съвет имплицинтно е променил и тяхното предназначението, без да притежава материална компетентност за това.

Въз основа на всичко изложено съдът приема, че процесното Решение е издадено и при допуснато съществено нарушение на изискването на чл. 59, ал. 2, т. 4 и т.5 от АПК, доколкото не съдържа ясни и непротиворечиви фактически и правни основания, послужили за неговото приемане и диспозитивът му не кореспондира с изложените правни основания за издаването му. Допуснатите нарушения не позволяват да се установи непротиворечиво волята на органа, който порок е толкова съществен, че практически се приравнява на липса на форма и оттам на липса на волеизявление, респективно обуславя извод за нищожност на постановения акт.

От така установеното фактическо и правно положение съдът приема, че Решение № 495 по Протокол № 35 от 26.02.2026 г. на Общински съвет Каспичан е нищожно, с оглед на което протестът на прокурора при Районна прокуратура – Шумен, се явява основателен и следва да бъде уважен.

В протеста е направено искане за присъждане на разноски, но такива от неговия вносител в настоящото производство не са направени, поради което не следва да бъдат присъждани.

По изложените съображения, съдът