Определение № 3957 от 12.04.2023 г. на ВАС по адм. д. № 11581/2022 г.

Производството е по реда на чл. 229 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на В. Шопов от гр. Брацигово, приподписана от адвокат С. Димитров, срещу определение № 1026 от 27.06.2022 г., постановено по адм. д. № 574/2022 г. по описа на Административен съд - Пазарджик, с което е оставена без разглеждане жалбата му срещу Решение № 449/03.05.2022 г. по Протокол № 35, т. 1 от заседание на Общински съвет (ОбС) Брацигово от 03.05.2022 г. и е прекратено производството по делото. С решението на ОбС Брацигово е дадено съгласие за учредяване на право на строеж върху имоти частна общинска собственост, за промяна на предназначението им и изграждане на фотоволтаична електроцентрала в тях. В частната жалба се излагат доводи за неправилност на определението, като се иска неговата отмяна. Съдът неправилно е тълкувал разпоредбата на чл. 45 от Закон за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), тъй като съгласно ал. 3 от същата норма, актовете на общинския съвет могат да се оспорват пред съответния административен съд. Поради това са ирелевантни заключенията на първоинстанциония съд относно делегирането на специални правомощия и задължения на други органи свързани с някаква форма на контрол на актовете на ОбС. Позовава се на чл. 56 от Конституцията на Република България (КРБ), даващ право на защита на всеки гражданин, когато са нарушени или застрашени негови права или законни интереси, във връзка с чл. 120, ал. 2 от КРБ, според който гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат освен изрично посочените със закон. Общинският съвет не е собственик на всички компоненти по чл. 4 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), които съществуват в имотите му или в близост до тях. Това се отнася и за водите и почвите, тъй като процесните имоти са в близост до изворите и каптажите на вододайната зона на Община Брацигово. Санитарно-охранителната зона в момента не е установена и химикалите използвани за чистене на повърхността на панелите на фотоволтаичната електроцентрала (ФВЕЦ) и хербицидите за унищожаване на растителността под панелите, могат да застрашат чистотата на водите и почвата, а унищожаването на растителността може да застраши и дебита на водите. Това нарушава правото на жалбоподателя на здравословна и благоприятна околна среда. Застрашено е и биологичното разнообразие, като един от компонентите на околната среда по чл. 4 от ЗООС, което съгласно чл. 1, ал. 2 и 3 от Закона за биологичното разнообразие представлява многообразието на всички живи организми във всички форми на екосистемите и процесите, които протичат в тях, и неразделна част от националното богатство, и опазването му е приоритет и задължение на държавните и общински органи, и гражданите. Според жалбоподателя, евентуалната растителност и гората, която ще бъде изсечена, като екосистема, не е собственост на нито едно частно лице или община, като елемент на биологичното разнообразие. Съдът не се е произнесъл върху представения от частния жалбоподател аргумент относно правния му интерес, произтичащ от правото му на здравословна и благоприятна околна среда съгласно чл. 55 от Конституцията, която от гореизложеното очевидно е застрашена. Посочва, че 1200 души от общината са подписали петиция срещу приемането на решения с № 449 и № 450 от 03.05.2022 г. на ОбС Брацигово, защото не ги одобряват и виждат заплаха за интересите на жителите на общината. Моли да се отмени оспореното определение. В молба и допълнение към жалбата от 18.11.2022 г. дава уточнения относно правния си интерес да оспори акта на ОбС. Посочва, че той се основава на обстоятелството, че живее постоянно в гр. Брацигово, което е посочено върху личната му карта с № 648212893, издадена на 29.05.2019 г. от МВР - Пазарджик и подобно на голяма част от жителите на гр. Брацигово, [населено място], [населено място] и [населено място], пие от водата, идваша от каптираните извори в местността Грамадите, в чиято непосредствена близост се намират имотите, върху които с обжалваното от него решение № 449/03.05.2022 г. на ОбС Брацигово, се отстъпва правото на строеж за ФВЕЦ. Освен това сочи, че към настоящия момент няма учредена санитарно-охранителна зона /СОЗ/ на каптираните извори „Св.Троица“, „Йеремиев извор“ и „Чешмата“, въпреки че процедурата е започнала още през 2009 г., а имотите в решение № 449 са в непосредствена близост с изворите и ще попаднат в поясите на СОЗ. Въпреки, че процедурата по учредената СОЗ тече и не е приключена, не е ясно и какви ще бъдат становищата на институциите по проекта във вододайната зона на общината, ОбС Брацигово дава съгласие, кметът на общината да сключи задължаващ общината предварителен договор, в нарушение на обществения интерес. Евентуално строителство и опериране на ФВЕЦ в тези имоти ще доведе до унищожаване на растителността, намаляване на дебита и замърсяване на водата, с което се нарушават правата му по чл. 55 от Конституцията за здравословна и благоприятна околна среда, които българската държава и съд трябва да защитава. Жалбоподателят поддържа, че както той, така и над 1200 други граждани, които са изразили несъгласието си с приетото решение на ОбС Брацигово с петиция на хартия и на интернет адрес - peticiq.com/3626341, са заинтересовани да обжалват административния акт. Ответникът - Общински съвет Брацигово, чрез председателя, в писмен отговор изготвен от адв. Д. Спилков, оспорва жалбата като неоснователна. Не е налице правен интерес от оспорването за жалбоподателя, тъй като с акта на ОбС не се засяга пряко и непосредствено правната сфера на обжалващия гражданин, не засяга негови права и не създава за него задължения. Процесното решение е насочено към сключване на гражданскоправна сделка при поставени от общинския съвет условия, свързани с изпълнението на бъдещи несигурни събития. Решението за сключване на предварителен договор е с цел да се задвижат необходимите законови процедури (изменение на ОУП, одобряване на ПУП, промяна на статута на земеделската земя по ЗОЗЗ, проверка дали е необходимо и провеждане на ОВОС, становище и сключване на предварителен договор с ЕСО ЕАД) за проверка и създаване евентуално на законови условия за реализирането на инвестиционното намерение, с оглед задължаване на титуляра на правото на строеж за сключване на окончателен такъв в по-късен момент. Поради това, според ответника по частната жалба, не е задължително имотът – обект на решението да фигурира в програмата по чл. 8, ал. 9 от Закона за общинската собственост (ЗОбС). При осъществяването на заложените в решението процедури ще се изследват и всички необходими въпроси, поставени от жалбоподателя – санитарно-охранителни зони, екология, има ли нужда от ОВОС и др. Поради това на този етап не се засягат правата на жалбоподателя по чл. 55 от Конституцията на Република България. Поддържа, че без решение на Общинския съвет за сключване на предварителен договор за учредяване на право на строеж и без сключването на такъв договор, кандидат – приобретателят на правото на строеж няма разумна икономическа и инвестиционна причина и правна сигурност да влага енергия и финанси за осъществяването на процедури, които могат да покажат, че е невъзможно реализирането на инвестиционното намерение в имота, както и че общината има интерес, инвеститорът да плати за започването и провеждането на тези процедура. Ако се установят пречки при провеждане на изброените в процедури – по т. 1.3 до т. 2.4 от решението, по аргумент от чл. 134-136 във връзка с чл. 127, ал. 2 от ЗУТ, по отношение на одобряване на изменението на ОУП и ПУП-ПРЗ, то няма да се сключи договор за право на строеж за срок от 50 години, поради което няма да бъдат накърнени и правата на жалбоподателя по чл. 55 от КРБ. Моли да се остави в сила определението и претендира разноски по представен договор за правна защита и съдействие в размер на 200 лева за адвокатско възнаграждение. Частната жалба е подадена от надлежна страна, при наличие на правен интерес и в преклузивния срок за обжалване, поради което е допустима. Разгледана по същество е основателна. Производството пред първоинстанционния съд е образувано по жалба на В. Шопов от гр. Брацигово, против Решение № 449 по Протокол № 35, т. 1 от заседание на Общински съвет-Брацигово от 03.05.2022 г., с което по т. 1.1 е дадено съгласие за учредяване на отстъпено право на строеж за срок от 50 години на фотоволтаична централа /ФЕЦ/ с мощност от 52 МВт, подстанция и батерии спрямо мощността съгласно проекти, които ще бъдат предоставени на „Ню Евро Енерджи“ ЕООД, върху имоти частна общинска собственост с идентификатори 06207.3.90 и 06207.3.306 в местност “Грамадите“ по кадастралната карта и кадастралните регистри на гр. Брацигово, община Брацигово, област Пазарджик, одобрени със заповед № РД-18-43/19.10.2012 г. на изпълнителния директор на АГКК, с площ съответно 374454.00 кв.м. и 157814.00 кв.м. Дадено е съгласие по т. 1.2 от решението, кметът да сключи предварителен договор по смисъла на чл. 19 от Закона за задълженията и договорите за учредяване на право на строеж за срок от 50 години по т. 1.1 с „Ню Евро Енерджи“ ЕООД, със срок за сключване на окончателен договор за учредяване на правото на строеж в срок до 10 дни, считано от датата на направената покана за това, която „Ню Евро Енерджи“ ЕООД се задължава да изпрати в 30 дневен срок, но не по-късно от 24 месеца от сключването на предварителен договор. По т. 1.3 от решението е прието стойността на отстъпеното право на строеж да е в размер на 240 000 лева при определена оценка от лицензиран оценител от 117 099 лева. По т. 2.1 е дадено съгласие да се извърши процедура по промяна на предназначението и начина на трайно ползване на посочените поземлени имоти частна общинска собственост, както и да се извърши процедура по промяна на Общия устройствен план на община Брацигово за същите. По т. 2.2 ОбС дава съгласие да се извърши процедура по изготвяне и приемане на ПУП-ПРЗ за горецитираните имоти за целите на изграждане на ФЕЦ и подстанция, както и за изготвяне и приемане на Парцеларен план за външна връзка на ФЕЦ. По т. 2.3 дава съгласие кметът да оправомощи „Ню Евро Енерджи“ ЕООД, чрез упълномощаване или сключване на договор, да извърши всички необходими правни и фактически действия за реализиране на процедурите по т. 2.1 и т. 2.2. По т. 2.4 дава съгласие „Ню Евро Енерджи“ ЕООД да подаде от свое име и за своя сметка необходимите документи в ЕСО ЕАД с цел получаване на становище за присъединяване на ФЕЦ, както и от свое име и за своя сметка да сключи с ЕСО ЕАД предварителен договор за присъединяване на ФЕЦ. По т.3 дава съгласие всички разходи по промяна предназначението на земите, такси към Енергийния системен оператор и строителството на фотоволтаичния парк, както и всички разходи по съгласувателни и други неупоменати процедури, да са изцяло за сметка на „Ню Енерджи“ ЕООД и негов риск. По т. 4 като взема предвид, че имот с идентификатор 06207.3.90 по т. 1.1 е земя по чл. 19, ал. 1 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи /ЗСПЗЗ/, а земите от общинския поземлен фонд на територията на общината не са изчерпани, то на основание ал. 3 от § 12 от ПЗР към ЗИД на Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП/, ОбС дава съгласие да бъдат предоставени равностойни имоти от общински поземлен фонд, които да бъдат индивидуализирани с последващо решение на ОбС Брацигово по § 27, ал. 2 от ПЗР към ЗИД на ЗСПЗЗ (ДВ, бр. 62 от 2010 г., доп. бр. 61 от 2016 г., в сила от 05.08.2016 г.) по оценка, изготвена от независим оценител, като за целта възлага на кмета на Община Брацигово за следващото заседание на ОбС да внесе предложение за такива оценени имоти по реда на наредбата по чл. 36, ал. 2 от ЗСПЗЗ. По т. 5 задължава след въвеждането в експлоатация на обекта на инвестицията, от собствено производство „Ню Евро Енерджи“ ЕООД да предоставя безвъзмездно за нуждите на община Брацигово енергия в размер на 160 МВт/ч годишно. По т. 6 възлага на кмета на Община Брацигово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на взетото решение. Решението на Общински съвет Брацигово е прието по предложение на кмета на Община Брацигово, становищата на постоянните комисии и на основание чл. 37, ал. 4 от ЗОбС, във връзка с чл. 62, ал. 2 и § 1, т. 23 от допълнителните разпоредби на Закона за Енергетиката /ЗЕ/, § 12, ал. 1, т. 5 и ал. 2 от ПЗР към ЗИД на Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП), чл. 22 от Приложение 2 на ЗМДТ и чл. 21, ал. 1, т. 8 и ал. 2 от ЗМСМА. С обжалваното определение съдът е приел, че подадената пред него жалба е недопустима, поради което я е оставил без разглеждане и е прекратил производството по делото. В мотивите на определението се посочва, че жалбоподателят не е от кръга на лицата по чл. 45 от ЗМСМА, имащи право да обжалват решението на общинския съвет, тъй като съгласно чл. 45 ал. 4 и ал. 8 от ЗМСМА, решението може да се оспорва от областния управител и от кмета на общината при определени условия, както и от прокурора на основание чл. 16 от АПК. Съдът е приел, че се касае за решение за разпореждане с имот общинска собственост по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, което не е индивидуален, общ или нормативен административен акт по смисъла на АПК, а пред административните съдилища могат да се обжалват само административните актове на общинските съвети. Според съда, процесното решение е издадено от ОбС в качеството му не на административен орган, а на гражданскоправен субект във връзка с разпореждане с имоти частна общинска собственост, и може да се атакува при определени случаи по гражданскоправен ред. Съдът е приел, че за жалбоподателя липсва процесуална легитимация да оспори решението на ОбС. Определението е валидно, допустимо, но неправилно. Като акт на управление на общинската собственост, оспореното решение на общинския съвет е взето в изпълнение на правомощията на органа по чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА и следователно подлежи на съдебен контрол по реда на чл. 8, ал. 11 от Закона за общинската собственост (ЗОбС). Съгласно чл. 8, ал. 1 от ЗОбС, актовете на общинския съвет и на кмета, за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, подлежат на контрол и могат да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, освен в случаите по Закона за концесиите. Тоест, нормата на чл. 8, ал. 11 от ЗОбС препраща към реда за оспорване, предвиден в чл. 45 от ЗМСМА. Първоинстанционният съд в мотивите си е приел, че тъй като този ред се явява специален спрямо общите разпоредби на АПК, то нормата на чл. 45 от ЗМСМА е специална досежно субектите, които имат право да оспорят актовете на общинския съвет и жалбоподателят не попада сред тях. Неправилно съдът е приел, че лицата, които могат да оспорят решения на общинския съвет в тази хипотеза по разпореждане с общинско имущество са само областният управител и кметът на общината, както и прокурорът в изпълнение на правомощията по чл. 16 от АПК. Не може да бъде споделено с оглед императивната норма на чл. 8, ал. 11 от ЗОбС и становището в мотивите на определението, че актът на разпореждане с имоти общинска собственост не представлява административен акт, а има гражданскоправен характер и подлежи на оспорване по гражданскоправен ред. Съгласно така цитираните разпоредби и установената съдебна практика /напр. определение № 731 от 27.01.2022 г. по адм. д. № 11821/2021 г., ІV отд. на ВАС/: В конкретната хипотеза е оспорено решение на общински съвет, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, което касае управлението на общинско имущество – учредяване право на строеж върху имоти - частна общинска собственост. Разпоредбата на чл. 8, ал. 11 от ЗОбС, предвижда изрична възможност актовете на общинския съвет за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, взети на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА. Развитото от административния съд становище, че в тази хипотеза субектите, които могат да оспорят решенията на общинския съвет, са само областният управител, кметът на общината и прокурорът в изпълнение на правомощията му по чл. 16 от АПК, не намира опора в закона. Нормата на чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА установява обща обжалваемост на актовете на общинския съвет, без да конкретизира лицата, на които принадлежи това право на оспорване. Ето защо при преценката за допустимостта на оспорването следва да се приложат общите разпоредби на АПК. Съобразно чл. 147 от АПК право да оспорват административните актове имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от тях, или за които те пораждат задължение. Наличието на пряк и личен правен интерес е задължителното законово условие за възникване и законосъобразно упражняване на правото на жалба. Поради това съдът винаги дължи преценка за съществуването на правен интерес при обжалването на административните актове, но тази преценка следва да бъде извършена въз основа на конкретните факти и обстоятелства по делото. В оспореното определение такава конкретна преценка липсва, с оглед изложените от жалбоподателя факти и обстоятелства за накърняване на негови права и интереси по чл. 55 от Конституцията на Република България, като част от населението в района. Цитира и подписка от 1200 жители на Община Брацигово от села, находящи се в близост до или в района на имотите - предмет на инвестиционното предложение и ползващи водоизточници, които ще бъдат засегнати от изграждането на ФВЕЦ. Също така ответникът по частната жалба в дадения отговор не оспорва очакваното засягане на екологичната обстановка в района, както и споменава съществуващия въпрос относно санитарно-хигиенната зона около водоизточниците, но посочва само, че ще го разгледа в един по-късен етап, без да уточнява кога и по какъв начин се очаква да стане това. От друга страна е видно от горецитираното съдържание на решението на ОбС по точки, че със същото са въведени конкретни задължения и отговорности на общината за сключване на окончателен договор, процедиране и одобряване на ОУП, ПУП-ПРЗ, промяна на предназначението на имотите по ЗОЗЗ, оценка за необходимостта от провеждане на ОВОС и евентуалното му провеждане и др. конкретни действия и ангажименти, които се поемат от общината, кмета, ОбС и респективно населението на общината по изпълнение и реализиране на инвестиционното предложение. С оглед на това преценката относно евентуалното негативно засягане на правата на частния жалбоподател по отношение питейната вода и останалите елементи на биологичната му среда и създаването на задължения за него, като жител на общината, следва да бъде извършена. Относно сключването на предварителен договор и другите стъпки и ангажименти, приети с решението на ОбС, следва да бъдат съобразени законовите разпоредби на ЗОбС относно начините и реда за управление и разпореждане с имоти общинска собственост, където те са изчерпателно и императивно посочени. Аналогично по отношение на провеждането на останалите процедури и поетите от ОбС ангажименти, също следва преценка на тяхната законосъобразност спрямо относимите към всяка от процедурите законови и подзаконови нормативни актове. Предмет на контрол в първоинстанционното производство е решение на общински съвет, взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, което касае разпореждане с общинско имущество. Разпоредбата на чл. 8, ал. 11 от ЗОбС, предвижда изрична възможност актовете на общинския съвет за придобиване, управление и разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост, взети на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, да бъдат оспорвани по реда на чл. 45 от ЗМСМА. При установената от чл. 45, ал. 3 от ЗМСМА обща обжалваемост на актовете на общинския съвет, съдът дължи преценка за съществуването на правен интерес от обжалването на съответния акт, която следва да бъде извършена въз основа на конкретните факти и обстоятелства. В случая с решението на общинския съвет, предвид изложените от частния жалбоподател конкретни аргументи, факти и обстоятелства, правната му сфера се засяга неблагоприятно, поради което следва да му се признае и правото да оспори това решение. Като е приел обратното, административният съд е постановил неправилно определение, което следва да бъде отменено. Делото следва да се върне на същия съд за продължаване на съдопроизводствените действия по него. Мотивиран така и на основание чл. 236 във връзка с чл. 221, ал. 2, предл. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение,