Решение № 866 от 27.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 5959/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Общински съвет- Горна Оряховица (ОбС Горна Оряховица), подадена чрез адв. М. Стефанова, в качеството си на процесуален представител, насочена срещу Решение № 1206/ 11.04.2025 г. по адм. дело № 971/ 2024 г. на Административен съд– Велико Търново (АС Велико Търново).

В касационната жалба се релевират оплаквания за недопустимост и неправилност на решението, поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост.

Касаторът излага доводи, че Общински съвет Горна Оряховица е взел правилни и законосъобразни решения при спазване на основните процедури, разписани и утвърдени от самия административен орган, без да са налице нарушения на административнопроизводствените правила.

Моли за отмяна на обжалваното съдебно решение на АС Велико Търново и за отхвърляне на жалбата на Областен управител на област Велико Търново против Решение № 436 и Решение № 437 по Протокол № 17 от проведено на 31.10.2024г. редовно заседание на Общински съвет Горна Оряховица.

Ответникът- Областен управител на област Велико Търново, в писмен отговор и представени писмени бележки от юрк. Павлова, моли касационната жалба да се остави без уважение, и да се потвърди, като правилен и обоснован постановеният съдебен акт. В съдебно заседание претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 240 лева, определено по реда на чл. 24 от Наредбата за заплащане на правната помощ.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че оспореното решение следва да бъде потвърдено.

Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, което я прави процесуално допустима.

С обжалваното решение на Административен съд - Велико Търново са били ОТМЕНЕНИ Решение № 436 и Решение № 437 взети с Протокол № 17 от проведено на 31.10.2024г. на редовно заседание на Общински съвет- Горна Оряховица. Освен това е осъден Общински съвет Горна Оряховица да заплати на Областен управител Велико Търново сумата 230 лева (двеста и тридесет лева) разноски по делото.

За да приеме този резултат решаващият съд е установил, че от представената по делото административна преписка до представляващия Индустриален парк Раховец ЕАД са подадени Уведомления за инвестиционно намерение както следва:

От Клио Комерс ТБ ЕООД гр. Разград е подадено Уведомление от 21.10.2024г. за разширяване на дистрибуторски, логистични способности за извършване на доставки чрез инвестиране в Индустриален парк Раховец ЕАД, за което им е необходимо да им се предостави площадка с площ около 12 дка, до изградена пътна инфраструктура, в рамките на парка, като следва да има достъп и до изградената газова инфраструктура.

От Соларен дом ООД е подадено Уведомление от 21.10.2024г. за разширяване на производството в сектора на възобновяемите енергийни източници, като се инвестира в Индустриален парк Раховец ЕАД, за което им е необходимо около 12 дка площ, със съществуваща или новоизградена пътна структура, като са посочени и индентификационни номера на парцелите, съответно от 6044 км. м. и от 5 789 кв.м.

Въз основа на тези писма от Председател на ОбС Горна Оряховица са изготвени две предложения за обсъждане на направените уведомления на инвестиционни намерения (стр.19 и стр.27 от делото на АСВТ), които са внесени за разглеждане от Общински съвет Горна Оряховица на обявеното заседание на 31.10.2024г. За същото е съставен Протокол № 17/31.10.2024г., в който са отразени направените обсъждания и взети Решения.

В резултат на предложенията с Решение № 436, ОбС Горна Оряховица е дал съгласие:

1. за подписване на Меморандум за сътрудничество между Индустриален парк Раховец ЕАД и КЛИО КОМЕРС ТБ ЕОООД;

2. за безвъзмездно учредяване на право на строеж върху поземлени имоти на Индустриален парк Раховец ЕАД в размер на 12 дка при съобразяване изискванията на ЗС и ЗУТ за реализиране правото на строеж. В този случай инвеститорът следва да въведе обектите в експлоатация в срок от пет години от откриване на строителната площадка, както и да изпълни задълженията по т.3.5 и т. 3.6 от Приложения Меморандум за сътрудничество в същия срок, като в противен случай следва да заплати правото на строеж;

3. Възлага на Съвета на Директорите на Индустриален парк Раховец ЕАД изпълнение на решението

С Решение № 437, ОбС Горна Оряховица е дал съгласие:

1. за подписване на Меморандум за сътрудничество между Индустриален парк Раховец ЕАД и Соларен дом ООД;

2. за безвъзмездно учредяване право на строеж върху поземлени имоти на Индустриален парк Раховец ЕАД в размер до 12 дка, при съобразяване разпоредбите на ЗС и ЗУТ. Инвеститорът следва да въведе обектите в експлоатация в срок до пет години от откриване на строителната площадка и следва да изпълни задълженията си по т. 3.5 и т. 3.6 от приложения Меморандум за сътрудничество в същия срок, в противен случай следва да заплати правото на строеж.

3.Възлага на Съвета на директорите на Индустриален парк Раховец ЕАД изпълнението на решението.

При откриване на заседанието на Общински съвет- Горна Оряховица са присъствали 27 общински съветници от общо 29. Гласували за Решение № 436/ 31.10.2024г. по Протокол № 17 са 17 общински съветника, против 4 и един въздържал се. За Решение № 437/ 31.20.2024г. по Протокол № 17 са гласували 17 общински съветника против 3, въздържал се -1.

С писмо вх. № ДА 04-10027/ 7.11.2024г. от Общински съвет Горна Оряховица е уведомен Областен управител за взетите Решения, като е изпратен препис от Протокол № 17 от проведеното редовно заседание на ОбС Горна Оряховица на 31.10.2024г.

В срок със Заповед № ОА 04-10270/ 14.11.2024г. Областен управител на област Велико Търново на основание чл. 32, ал.1 и ал.2, чл. 31, ал.1, т. 5 от ЗА и чл. 45, ал. 4 и ал. 6 от ЗМСМА във вр. С чл. 59, ал. 2 т,. 4 от АПК и чл. 29а от ЗМСМА е върнал горепосочените решения на Общински съвет Горна Оряховица за прегласуване от Общинския съвет. Заповедта е връчена на Председател на ОбС Горна Оряховица на 14.11.2024г., поради което съгласно чл. 45, ал. 7 от ЗМСМА е следвало в 14 дневен срок от тази дата да насрочи ново обсъждане на направените предложения и да се вземат нови решения от ОбС. Срокът е изтекъл на 28.11.2024г., като на проведеното на същата дата редовно заседание на ОбС Горна Оряховица не е извършено преразглеждане на върнатите за ново обсъждане актове – Решение № 436 и № 437/31.10.2024г. Областен управител на 3.12. с изх. № ОА 04-10904/ 3.12.2024г. е подал жалба чрез АО, който го е изпратил на АСВТ, по която жалба е било образувано процесното адм. дело.

На база установената фактическа обстановка, съдът направил следните правни изводи:

Жалбата е подадена от областен управител, който с горепосочената заповед е върнал за ново разглеждане решения 436 и 437 по Протокол № 17 от редовно заседание на Общински съвет Г. Оряховица на 31.10.2024г. на основание чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА, като последният е следвало да разгледа отново тези решения в срок до 28.11.2024г. на основание чл. 45, ал. 7 от ЗМСМА. След като не е сторил това в предвидения преклузивен срок, то за Областен управител е възникнала възможността да оспорва върнатите решения пред съответния административен съд в 7 дневен срок от посочената дата 28.11.2024г. на основание чл. 45, ал. 8 от ЗМСМА. Този срок в изтича на 5.12.2024 г. като видно от вх. № на ОбС Горна Оряховица жалбата е била подадена на 3.12.2024г. С оглед на това, жалбата се явява подадена в срок и от материално компетентен орган, което обуславя неговата активна легитимация. Оспорването е направено в предвидения за това срок, поради горното съдът е намерил, че жалбата се явява процесуално допустима.

Решаващият съд, за да приеме жалбата за процесуално допустима е посочил, че двете решения по т. 1 и т.2 не можело да се приемат, че представляват междинни актове по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК, тъй като след тяхното вземане веднага се подписва и съответния приложен в преписката меморандум.

Според адм. съд нормата на чл. 59, ал. 4 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество дава възможност за учредяване на право на строеж без търг или конкурс, но само на изрично изброени лица, измежду които не се явяват подалите уведомление за сключване на меморандум. Съответно разпоредбата на чл. 59, ал. 6 от Наредбата посочва, че в тези случаи решението се взема с квалифицирано мнозинство от 2/3 от общинските съветници, а досежно лицата по чл. 59, ал. 4 от Наредбата с мнозинство повече от ½. Посочен е в чл. 59, ал.1 от Наредбата и сложния фактически състав за възникване на субективното право на строеж: 1. Решение на ОбС 2. Заповед на Кмета на Общината и 3. Сключване на писмен договор за учредяване на такова право. Изрично обаче е посочено, че право на строеж върху имот - частна общинска собственост, се учредява след решение на общинския съвет от Кмета на общината чрез публичен търг или публично оповестен конкурс и съобразно предвижданията на влязъл в сила подробен устройствен план.

След анализ на релевантните факти и на приложимия материален закон, решаващият съд е приел, че обжалваните решения на ОбС се явяват незаконосъобразни, тъй като при вземането им е нарушен материалният закон и е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила.

Настоящият състав на ВАС трето отделение счита, че решението на адм. съд е правилно.

Произнасянето е по жалба на лице имащо правен интерес от оспорването срещу акт подлежащ на съдебен контрол, поради което е налице постановяване на допустимо съдебното решение.

Съгласно разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Предоставените от чл. 21 ЗМСМА правомощия на общинския съвет могат да бъдат осъществени единствено и само по реда и при условията, визирани в специалните закони, с оглед вида на общинското имущество.

Неоснователни са твърденията на касационния жалбоподател, че жалбата на областния управител е недопустима, тъй като не се касае за издаване на индивидуален административен акт, а на междинен такъв по смисъла на чл. 21, ал. 5 от АПК, който не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. В подкрепа на това от касатора се твърди, че обжалваното решение представлява „принципно съгласие“ за започване на процедура за учредяване на разрешение за строеж. Още адм. съд в съдебното решение е счел това становище за неоснователно, тъй като, редът по чл. 45 от ЗМСМА се явява специален, което изключва приложението на общия такъв по АПК.

Решенията на ОбС може да бъдат оспорени от областния управител в хипотезата на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА. В подкрепа на това становище е Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. на ВАС по Тълкувателно дело № 20/ 2007 г., в което е посочено, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА във връзка с чл. 32, ал. 2 от ЗА, включително и тези, издадени на основание чл. 21, ал.1, т. 8 от ЗМСМА, която сочи, че ОбС приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на Кмета на общината и Кметовете на райони и кметства.

В този смисъл е и Тълкувателно решение № 2/ 16.04.2013г. по тълкувателно дело № 4/ 2011г. на ВАС, в което е посочено, че съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал.1, т. 6 от ЗМСМА е допустим. С други думи този ред на оспорване от страна на областен управител не касае само Решения на ОбС, които могат да се квалифицират като индивидуални административни актове, а всички такива съобразно правомощията по чл. 21, ал.1 от ЗМСМА, които имат юридически характер.

Правилно решаващият съд е преценил, че е налице порок свързан с изискванията за спазване на установената форма на процесните решения.

Обжалваните решения на общински съвет Горна Оряховица не отговарят на изискването за форма, тъй като в тях няма фактически установявани, нито правно основание за вземането им, каквото е изискването, съгласно чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Посочените, като правни основания в приложената към адм. преписка Докладна на председателя на ОбС- чл. 21, ал.1, т. 23 от ЗМСМА и Наредбата за условията и реда за упражняване правата на собственост в търговските дружества, участието в граждански дружества и сключването на договори за съвместна дейност- са общи и препращащи, като не визират конкретни хипотези.

Настоящият съдебен състав споделя извода на административния съд, че оспорените решения са приети в нарушение на изискванията на разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и ал. 2, т. 4 от АПК. Липсва такава обосновка и в адм. преписка. Това води до тяхната незаконосъобразност, поради съществен процедурен недостатък. Непосочването на конкретната норма, регламентираща материалното правомощие и обуславяща компетентността за приемането му, както и непосочването на фактическото основание водят до отмяната на административния акт, тъй като не отговаря на изискванията на закона.

Този порок по чл.146, т. 2 АПК обуславя отмяна на административния акт- чл.173 АПК. При неговото издаване е следвало ясно да се посочи- кои конкретни факти и обстоятелства и приложимото спрямо тях правно основание, мотивират органа да приеме обжалваното решение.

Правилна е и констанацията на съда, че адм. процедурата не съответства на чл. 26, ал. 2 от Правилник за организацията и дейността на ОбС Г. Оряховица, неговите комисии и взаимодействието му с Общинска администрация, в който изрично е предвидено всеки въпрос да бъде проучван от постоянните комисии, съобразно неговия предмет, в случая управление на собствеността, които да изготвят становище. В случая допуснато е съществено процесуално нарушение на Правилника за организацията на работа на ОбС, тъй като предложенията не са обсъждани в нито една от постоянните ресорни комисии. Липсва обсъждане и вземане на решение или становище на ресорната комисия- чл.29, ал.5 и чл.31 от Правилник за организацията и дейността на ОбС Г. Оряховица. Налице е съществено процесуално нарушение при вземане на процесните решения, което се явява самостоятелен порок за отмяна на актовете.

С това правилно съдът е преценил, процесните решения за незаконосъобразни, като издадени при съществено нарушение на административно- производствените правила.

Допуснатите нарушения на форма и процедура при издаване на процесните решения не позволяват да се провери дали адм. орган е съобразил изискванията при учредяване право на строеж. Според чл.24 от Наредбата за упражняване правото на собственост в търговските дружества сключването на договори за разпореждане или за отдаване под наем на дълготрайни активи на общински еднолични търговски дружества се извършва след провеждане на търг или конкурс при условията и по реда на Наредбата за реда на придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Горна Оряховица. Съгласно чл.37, ал.1 от ЗОбС и чл. 59, ал.1 от Наредбата за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество правото на строеж върху частна общинска собственост се учредява след решение на Общински съвет от Кмета на Общината след провеждане на публичен търг или публично оповестен конкурс.

В случая от адм. орган не е преценено дали според нормативната уредба може да се учредява безвъзмездно право на строеж върху недвижими имоти, включени в капитала на общинско ЕАД. ОбС Горна Оряховица, след като е взел решения, без да съобрази с това е издал материално- незаконосъобразни актове, които правилно са отменени.

При това положение Административен съд- Велико Търново, като е отменил обжалваните решения, е постановил съдебен акт в съответствие с материалния закон и при спазване на съдопроизводствените правила.

С оглед гореизложеното съдът намира, че обжалваното съдебно решение е правилно, не са налице сочените касационни основания за отмяната му и следва да бъде оставено в сила.

С оглед изхода на делото на ответника се следва присъждането на сторените в касационното производство разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение от 240 лева. На основание §5, ал.1 от ПЗР на Закона за въвеждане на еврото в Република България във вр. с чл.24 от същия закон сумата следва да бъде превалутирана по правилата на чл.12 и чл.13 от този закон.

Водим от изложеното Върховен административен съд, трето отделение, на основание чл. 221, ал. 2 от АПК