Определение № 96 от 26.02.2021 г. на ВКС по т. д. № 686/2020 г.

Производството е по чл. 288 във връзка с чл. 280, ал. 1 и ал. 2 ГПК.

Образувано е по касационна жалба на ищеца Център за развитие на човешките ресурси, [населено място] чрез процесуален представител адв. Д. Б. З. срещу решение № 2831 от 17.12.2019г. по т. дело № 3110/2019г. на Софийски апелативен съд, 5 състав, с което е обезсилено решение № 7724 от 07.12.2018г. по гр. дело № 11392/2018г. на Софийски градски съд, І-15 състав, производството по делото по предявения от Център за развитие на човешките ресурси срещу Сдружение „Младежка академична инициатива“ иск за връщане на дадените авансово суми по Договор за финансова подкрепа на проект по програма „Младежта в действие“ № 11-00-270/04.12.2013г. в размер 26 520 евро, заедно с лихва за забава от изтичане на 30-дневния срок от връчване на писмото, с което е поискано възстановяване на сумите – 13.04.2016г., е прекратено и ищецът е осъден да заплати на ответника на основание чл. 78, ал. 4 ГПК сумата 1 082,76 лв. – разноски за въззивното производство и сумата 2 000 лв. – разноски за първоинстанционното производство /последната сума е присъдена по реда на чл. 248 ГПК с определение № 566 от 20.02.2020г. по т. дело № 3110/2019г. на Софийски апелативен съд, 5 състав/.

Касаторът прави оплакване за неправилност на въззивното решение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. В приложеното към касационната жалба изложение по чл. 284, ал. 3, т. 1 ГПК релевира доводи за допускане на касационно обжалване на съдебния акт на САС на основание чл. 280, ал. 2, предл. 3 ГПК поради очевидната му неправилност и на основание чл. 280, ал. 1, т. 1 и 3 и ал. 2, предл. 3 ГПК – въззивният съд се е произнесъл по материалноправни и процесуалноправни въпроси в противоречие с практиката на ВКС и които са от значение за точното прилагане на закона, както и за развитието на правото:

1. Възможно ли е по отношение на договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, да бъдат прилагани по аналогия разпоредбите на ЗУСЕСИФ, касаещи издаване на решенията за налагане на финансова корекция?

2. Възможно ли е въззивният граждански съд, разглеждащ спор по договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, да прекрати производството по делото и да изпрати спора за разглеждане от компетентния административен съд?

3. В такава хипотеза административният съд може ли да разгледа спора, иницииран от страна на Националната агенция, която няма правомощия на Управляващ орган?

4. Кой съд е компетентен да разгледа спор във връзка с договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ – гражданският или административният?

5. Писмата, съдържащи покана и предупреждение за възстановяване на средства към бенефициенти по договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, с какъв предмет е – на доброволна покана с облигационен характер или на индивидуален административен акт?

По въпросите от т. 1 до т. 5 вкл. касаторът поддържа основанието по чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК.

6. До каква степен може да се приложи съдебната практика, постановена във връзка с договор за безвъзмездно финансиране по оперативна програма и средства от ЕСИФ, спрямо договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но средствата са извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ?

7. Следва ли да се прилагат по аналогия правилата на ЗУСЕСИФ за администриране на проекти и издаване на решенията за налагане на финансови корекции по договори за безвъзмездна финансова помощ по оперативните програми, спрямо договора за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но средствата са извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ?

По въпросите по т. 6 и т. 7 касаторът поддържа основанието по чл. 280, ал. 1, т. 1 ГПК.

8. Счита ли се за административен акт по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, изм. бр. 96/2019г., в сила от 01.01.2020г., волеизявлението, обективирано в нарочно писмо на Националната агенция по Програма „Младежта в действие“ и по програма „Еразъм+“, с което се иска възстановяване на средства по тези програми, макар и финансирането да е извън обхвата на ЕСИФ, респ. на чл. 1, ал. 2 ЗЕСИСИФ?

9. Считат ли се за публични по смисъла на чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, изм. бр. 96/2019г., в сила от 01.01.2020г., вземанията по договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ?

10. В случай, че вземанията по договор за финансова подкрепа, който има безвъзмезден характер и е финансиран със средства от бюджета на Съюза, но такива извън обхвата на чл. 1, ал. 2 ЗУСЕСИФ, се считат за публични по чл. 162, ал. 2, т. 8 ДОПК, но в нарочен закон не е посочено оправомощено лице за определянето им и не е посочен ред за установяването им, то правно допустимо ли е издаването на административен акт за публични вземания по реда на АПК от Националната агенция по съответната програма на ЕС?

По въпросите от т. 8 до т. 10 вкл. касаторът поддържа основанието по чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК.

Ответникът Сдружение с нестопанска цел „Младежка академична инициатива“, [населено място] чрез процесуален представител адв. М. М. оспорва касационната жалба и поддържа становище за липса на предпоставките за допускане на касационно обжалване на въззивното решение по съображения, изложени в писмен отговор.

Касационната жалба е подадена от легитимирана страна в преклузивния едномесечен срок и е насочена срещу подлежащ на касационно обжалване въззивен съдебен акт. Същата отговаря на изискванията на чл. 283, ал. 3, т. 1 ГПК, доколкото в нея се съдържат твърдения за наличие на основания за допускане на касационно обжалване по чл. 280, ал. 1, т. 1 и т. 3 и ал. 2, предл. 3 ГПК и касационни основания по смисъла на чл. 281 ГПК.

Върховният касационен съд, Търговска колегия, състав на Второ отделение, след като прецени данните по делото и обсъди доводите на страните, приема следното:

Въззивният съд е приел, че между Национален център „Европейски младежки програми и инициативи“ към Министерство на младежта и спорта, в качеството му на възложител, и Сдружение „Младежка академична инициатива“, в качеството му на бенефициент, е сключен договор за финансова подкрепа на проект по програма „Младежта в действие“ № 11-00-270/4.12.2013г., по силата на който Национален център „Европейски младежки програми и инициативи“ към Министерство на младежта и спорта, в качеството му на възложител е предоставил на Сдружение „Младежка академична инициатива“, в качеството му на бенефициент, финансова подкрепа в размер на максимум 33 150 евро за реализация на проект № BG13/А2/536/R3 с наименование „Доброволчеството, врата към всички пътища на Европа“ за осъществяване на описаните в Анекс I дейности. Проектът е свързан с изграждането на екопътека в [населено място]. Съдебният състав е констатирал, че ответникът е получил авансово сумата 26 250 евро за реализиране на дейности по проекта, задължил се е да внесе крайните отчети в рамките на 2 месеца от приключване на дейността, което съгласно подписания Анекс № 2 към договора е следвало да стане на 15.10.2015г., но не е изпълнил това задължение. Обсъдил е клаузите на чл. 2, чл. 4, ал. 4 и чл. 5, ал. 2 от процесния договор и клаузите на чл. 11, ал. 2 и ал. 3, чл. 14, ал. 2 и ал. 3, чл. 15, ал. 3 и чл. 21, ал. 1 от Общите условия и чл. 5, ал. 4 от Специалните условия и сключените между Център за развитие на човешките ресурси и Сдружение „Младежка академична инициатива“ допълнително споразумение от 25.08.2014г., допълнително споразумение № 2/21.11.2014г., както и разменените между страните писма през периода от 06.01.2016г. до 17.05.2016г. Приел е за установено, че отправеното до ответника предизвестие и искането за възстановяване на сумите, дадени от ищеца на ответника по договора, и волеизявлението за разваляне на договора са достигнали до ответника с получаването на исковата молба.

За да направи извод за недопустимост на първоинстанционното решение на Софийски градски съд, въззивната инстанция е приела, че е постановено по съдебен спор, който е неподведомствен на гражданските съдилища /чл. 1 ГПК/. Посочила е, че предмет на иска не са права, задължения или правоотношения с частноправен характер от областта на гражданското, търговското или трудовото право, а права, задължения и правоотношения с публичноправен характер, които са извън обхвата на подведомствените на гражданските съдилища граждански дела по чл. 1 ГПК - претенция за връщане на изплатени по силата на договор за предоставяне на безвъзмездна финансова подкрепа суми, който договор е прекратен едностранно с изявление на „Центъра за развитие на човешките ресурси“ в качеството му на Национална агенция по програма „Еразъм“ на Европейския съюз /ЕС/.

Решаващият съдебен състав е обосновал публичноправния характер на правоотношението със следните съображения: в качеството си на Национална агенция по Програма на ЕС в областта на образованието, обучението, младежта и спорта „Еразъм“ Центърът за развитие на човешките ресурси изпълнява договори и проекти по оперативните програми, съфинансирани от структурните и инвестиционни фондове на ЕС, както и по други национални и международни програми; Центърът е юридическо лице по чл. 60 от Закон за администрацията и е второстепенен разпоредител с бюджет към министъра на образованието и науката; като Национална агенция по Програма „Еразъм“ на ЕС Центърът за развитие на човешките ресурси предоставя безвъзмездната финансова помощ след сключване на договор по смисъла на чл. 3 ПМС № 121/31.05.2007г., който предмет е определен с влязъл в сила индивидуален административен акт по смисъла на чл. 28, ал. 1, т. 1 ПМС № 121/31.05.2007г.; предоставеният по силата на договора финансов ресурс е публичен - европейски и национален; условията на договора са определени от императивни правни норми /Регламент № 1083/2006 и ПМС № 121/31.05.2007г./ или едностранно от административния орган в изпълнение на предоставената му от императивни правни норми компетентност и страните по договора не могат да се отклоняват от нормативно установеното; императивни норми на правото на ЕС определят и кога е налице неизпълнение на договора.

Въззивният съд се е аргументирал с Регламент /ЕС, Евроатом/ № 966/2012г. на ЕП и на Съвета от 25.10.2012г. относно финансовите правила, приложими към общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент /ЕО, Евроатом/ № 1605/2002г., уреждащ бюджета на Европейския съюз като единен и общ и разходван по определени принципи и финансови правила, както и с Регламент № 1083/2006г. на Съвета от 11.07.2006г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент № 1260/1999г., в който е предвидено отстраняването на нередовностите при разходване на средствата на ЕС и задължението на държавите членки да отговарят за управлението и контрола на оперативните програми, да предотвратяват, откриват и отстраняват нередности, като при констатирани нередности да нанасят корекции, които се състоят в анулиране на всички или на част от публичния принос за оперативната програма, т. е. отменя се финансирането. След обсъждане на легалната дефиниция на понятието „нередност“, дадено в чл. 1, § 2 от Регламент /ЕО, Евратом/ № 2988/95 на Съвета от 18.12.1995г. относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности, императивните норми на чл. 4, чл. 60, чл. 61, чл. 62, чл. 72 и чл. 73 от Регламент № 2988/95, предвиждащи отнемане на незаконно придобитата облага при всяка нередност и установяващи преценката за неизпълнение на договора като нормативно правомощие на управляващия орган, сертифициращия и одитиращия орган, контролните правомощия на органи, служители или оправомощени представители на Комисията, националните специализирани органи и структури /чл. 6, т. 2, 3 и 4 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от ЕС /ДВ, бр. 97/8.12.2009 г.//, както и разпоредбата на чл. 62 от Закона за публичните финанси /ЗПФ/, установяваща задължението на органите, отговорни за финансовото управление на средствата от ЕС, да предприемат необходимите действия за събирането на недължимо платените или надплатените суми и неправомерно получените или неправомерно усвоените средства по проекти, включително свързаното с тях национално съфинансиране, съдебният състав на САС е направил извод, че договорът за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е средство за генериране на търговска печалба - чл. 125, § 4 Регламент /ЕС, Евратом/ № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012г. относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент /ЕО, Евратом/ № 1605/2002 на Съвета.

След направения анализ на посочената нормативна уредба на предоставяне на безвъзмездна финансова помощ въззивната инстанция е изложила следните характерни белези на процесния договор за финансова подкрепа: 1/ договорът за отпускане на помощта не е между равнопоставени субекти; 2/ съдържанието на договора не е резултат на свободно договаряне; 3/ договорът е избраната в националното право правна форма, чрез която се извършва индивидуализацията на правата и задълженията на бенефициера и административния орган, разрешаващ отпускане на финансовата помощ; 4/ правата и задълженията на страните по договора императивно следват от нормативни актове, а не от волята на страните по договора. Въз основа на посочените съображения е направила извод, че сключеният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ не е източник на частноправни отношения, а на административноправни отношения, включително във фазата по изпълнение и контрол на изпълнението, както и при констатирано неизпълнение на този договор, с легален термин на неизпълнението „нередност“.

Административноправният характер на отношенията по предоставяне на безвъзмездната финансова помощ по програма „Младежта в действие“ е мотивиран от въззивния съд и с влезлия в сила на 25.12.2015г. Закон за управление на средствата от европейските структурни и инвестиционни фондове /ЗУСЕСИФ/, обн. в ДВ, бр. 101/22.12.2015г., с който българският законодател е определил националната инстутиционна рамка за управлението на Европейските структурни и инвестиционни фондове, редът за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова помощ, специални правила за определяне на изпълнител от бенефициент на безвъзмездна финансова помощ и правилата за верифициране и сертифициране на допустимите разходи и за извършване на плащанията по финансови корекции.

Съдебният състав е изложил и съображения, изведени от ЗИДАПК /ДВ, бр. 74/20.09.2016г./, с който е регламентирана общата правна уредба на административния договор, в която категория попадат и договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз. Позовал се е на разпоредбата на § 6, т. 2, б. „в“ ЗР от посочения ЗИДАПК, в сила от 25.12.2015г., с която е изменен и допълнен § 10 ПЗР на ЗУСЕСИФ и в подведомственост на гражданските съдилища са поставени определена категория правни спорове, разглеждането на които не е приключило към момента на влизане в сила на ЗИДАПК /ДВ, бр. 74/2016 г./. Въззивната инстанция е възприела разясненията, дадени в решение № 14/21.02.2017г. по гр. д. № 50320/2016г. на ВКС, ГК, I г. о. относно разпоредбите на § 10, ал. 1 – ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ, посочила е, че съдебните производства, които не влизат в предметния обхват на § 10, ал. 2 и ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ, се довършват по новия ред, като в предметния обхват на § 10, ал. 3 ПЗР на ЗУСЕСИФ не попадат и по реда на чл. 46, ал. 2 ЗНА не следва да се поставят искове на управляващия орган за връщане на изплатените суми, заедно със законните лихви върху тях по договора за безвъзмездна финансова помощ след издаден акт с изявление за прекратяване на договора и искане за връщане на изплатената по договора сума заедно със законните лихви върху нея, поради което е направила извод, че процесният спор е неподведомствен на гражданските съдилища.

Допускането на касационно обжалване съгласно чл. 280, ал. 1 ГПК предпоставя произнасяне от въззивния съд по релевантен материалноправен или процесуалноправен въпрос, който е от значение за изхода на спора и по отношение на който е налице някое от основанията по чл. 280, ал. 1, т. 1, 2 и 3 ГПК. Съгласно т. 1 на Тълкувателно решение № 1 от 19.02.2010г. по тълк. дело № 1/2009г. на ОСГТК на ВКС правният въпрос от значение за изхода по конкретното дело е този, който е включен в предмета на спора и е обусловил правните изводи на съда по конкретното дело. Преценката за допускане на касационно обжалване се извършва от ВКС въз основа на изложените от касатора твърдения и доводи с оглед критериите, предвидени в посочената правна норма.

Формулираните от касатора правни въпроси се отнасят до преценката за подведомствеността на предявения иск и приложимостта на ЗУСЕСИФ по отношение на програма „Младежта в действие“, създадена с Решение № 1719/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и в този смисъл са релевантни, тъй като са от значение за изхода на спора и са обусловили правните изводи на въззивния съд. Съобразно правомощията на въззивната инстанция и т. 1 на Тълкувателно решение № 1 от 19.02.2010г. по тълк. дело № 1/2009г. на ОСГТК на ВКС релевантните процесуалноправни въпроси могат да бъдат уточнени по следния начин:

1. Подведомствен ли е на гражданския съд осъдителен иск за връщане на предоставените суми по договор за финансова подкрепа за проект по програма „Младежта в действие“ поради прекратяването му от страна на Националната агенция при неизпълнение на задълженията от бенефициента?

2. Прилага ли се ЗУСЕСИФ по отношение на средствата, предоставени по програма „Младежта в действие“, създадена с Решение № 1719/2006/ЕО на Европейския парламент и на Съвета?

Поради това, че по отношение на тези въпроси не е създадена константна практика на ВКС и с оглед възможността за противоречивото им разрешаване от съдилищата, е налице твърдяното от касатора основание за допускане на касационно обжалване на въззивното решение по чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК.

По отношение на основанието по чл. 280, ал. 2, предл. 3 ГПК настоящият съдебен състав счита, че преценката дали въззивното решение е правилно или неправилно следва да бъде извършена в производството по чл. 290 ГПК.

На основание чл. 18, ал. 2, т. 2 от Тарифата за държавните такси, които се събират от съдилищата по ГПК, касаторът трябва да внесе по сметка на ВКС държавна такса в размер 1 037,37 лв.

Мотивиран от горното, Върховен касационен съд на Република България, Търговска колегия, състав на Второ отделение