Определение № 13356 от 10.12.2024 г. на ВАС по адм. д. № 11070/2024 г.

Производството е по реда на чл. 135, ал. 4, изр. "второ" от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по повдигнат спор за подсъдност от Административен съд София – град, кой е компетентният съд да разгледа жалбите на П. П. К. и Национално движение „Екогласност“ срещу Становище по екологична оценка № 1-1/27.06.2024 г. на Министъра на околната среда и водите. П. П. К. е подал жалба вх.№ 10830 от 11.07.2024 г. по която е образувано адм.дело № 7459/2024 г. на ВАС. Национално движение „Екогласност“ е подало жалба вх.№ 10742 от 10.07.2024 г. по която е образувано адм.дело № 8028/2024 г. на ВАС. С Определение № 9857 от 19.09.2024 г. по адм. д. № 7459/2024 г. относно жалбата на П. П. К. и Определение № 10242/01.10.2024 г. по адм. д. № 8028/2024 г. относно жалбата на Национално движение „Екогласност“, и двете на тричленен състав на ВАС, Шесто отделение, позовавайки се на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК и на тълкуването на Конституцията на Република България, дадено с Решение № 8 от 23.04.2018 г. на Конституционния съд по к. д. № 13/2017 г., съответните състави са приели, че делата са подсъдни на Административен съд София – град и са ги изпратили по подсъдност на посочения съд. По жалбата на П. П. К. е било образувано адм.дело № 9251/2024 г. на АССГ, а по жалбата на Национално движение „Екогласност“ - адм. д. № 9576/2024 г. на АССГ, което с Определение № 22422/05.11.2024 г. е присъединено към адм.д. № 9251/2024 г. на АССГ. С Определение № 22903 от 08.11.2024 г. по административно дело № 9251/2024 г. Административният съд - София - град е приел, че съгласуването на проекта за актуализирана Стратегия за управление на отработеното ядрено гориво и радиоактивни отпадъци, представляваща национална програма на Република България за отговорно и безопасно управление на отработеното ядрено гориво и радиоактивни отпадъци по смисъла на Директива 2011/70/Евратом, бил израз на конституционно възложените с чл. 15 КРБ функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавно управление на министъра на околната среда и водите. Предвид чл. 74, ал. 1 ЗБИЯЕ и чл. 26, ал. 1, т. 1 във връзка с чл. 4, ал. 1 от Наредбата за ЕО компетентен орган за плановете програмите, одобрявани от централните органи на изпълнителната власт и от Народното събрание, бил министърът на околната среда и водите. Не била регламентирана възможност той да делегира правомощията си по издаване на актове по екологична оценка на друг орган. Освен това становище по екологична оценка засягало основно дейността на АЕЦ „Козлодуй“, която била обект с национално значение, поради това бил приложим редът по чл. 88, ал. 4 и ал. 5 ЗООС, с който изрично било предвидено, че жалбите следва да бъдат разгледани от ВАС. Позовал се на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК и е намерил, че делото следва да бъде разгледано от ВАС – тричленен състав като първа инстанция. Поради това и на основание чл. 135, ал. 6 във връзка с ал. 4 АПК е прекратил производството по делото и е повдигнал спор за подсъдност. Настоящият Петчленен състав на Втора колегия на Върховния административен съд, след като прецени данните по делото и приложимите разпоредби относно определяне на родовата подсъдност, приема следното: С оспореното становище на основание чл. 84, ал. 1 и ал. 2 и чл. 88 от Закона за опазване на околната среда (ЗООС), чл. 26, ал. 1, т. 1 и ал. 2 от Наредбата за условията и реда за извършване на екологична оценка на планове и програми (Наредбата за ЕО), във връзка с чл. 31, ал. 4 от Закона за биологичното разнообразие (ЗБР) и чл. 36, ал. 4 от Наредбата за условията и реда за извършване на оценка за съвместимостта на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите на опазване на защитените зони (Наредба за ОС) е съгласуван Проект на актуализираната Стратегия за управление на отработено ядрено гориво (ОЯГ) и радиоактивни отпадъци (РАО) в България - Национална програма в съответствие с Директива 2011/70/Евратом с възложител Министерство на енергетиката. Тази стратегия се приема на основание чл. 74 ал. 1 от Закона за безопасно използване на ядрената енергия, от Министерският съвет по предложение на министъра на енергетиката. Същата представлява документ с програмен характер, формулиращ политиката и принципите за безопасно управление на дейностите, свързани с отработеното ядрено гориво и радиоактивните отпадъци. (Определение № 4916 от 30.04.2015 г. на ВАС по адм. д. № 9641/2014 г., V о., Определение № 7996 от 30.06.2015 г. по адм. дело № 6895/2015 г. на петчленен състав - II колегия на ВАС) Процесната стратегия представлява "Планове и програми" по смисъла на §1 т.22 от ДР на ЗООС и подлежи на екологична оценка съгласно Раздел II от Глава шеста на същия закон. Съгласно чл.84 ал.1 от ЗООС министърът на околната среда и водите или директорът на съответната РИОСВ е компетентният орган за издаване на становище или решение по екологична оценка на планове и програми съгласно чл. 82, ал. 4 от същия закон. Следователно правомощието по издаване на становище или решение по екологична оценка на план и програма не е предоставено в изключителната компетентност на министърът на околната среда и водите. Съгласно чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК на Върховния административен съд са подсъдни оспорванията срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя, заместник министър-председателите и министрите, издадени при упражняване на конституционните си правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление; в случаите, предвидени в закон, както и когато тези органи са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица, издадените от тях административни актове се оспорват пред съответния административен съд. Съгласно чл. 125, ал. 2 Конституцията на Република България, Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. С решение № 8 от 23.04.2018 г. на Конституционния съд по к. д. № 13/2017 г. при тълкуване на чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България е прието, че разпоредбата на чл. 125, ал. 2, предложение първо от Конституцията задължава Върховния административен съд да се произнася като първа инстанция по спорове за законността на административните актове, издадени от Министерския съвет и от министрите при упражняване на конституционно възложените им функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление. В мотивите на решението е посочено, че Върховният административен съд осъществява пряк контрол за законност като първа инстанция по отношение на актовете на Министерски съвет и министрите, които са определени като административни такива и са израз на политическите им концепции за управление. Това са актове, издавани при упражняване на публична власт в изпълнение на конституционно установените им правомощия по ръководство на държавно управление, които актове могат да засягат както публичния интерес, така също и права, свободи и законни интереси на отделните граждани или организации. Съобразно чл. 105, ал. 1 и ал. 2 от Конституцията на Република България Министерският съвет ръководи и осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите, осигурява обществения ред и националната сигурност и осъществява общото ръководство на държавната администрация и на въоръжените сили. Съгласно чл. 108, ал. 1 Министерският съвет се състои от министър-председател, заместник министър-председатели и министри, а съгласно ал. 2 и 3 от посочената разпоредба на Конституцията министър-председателят ръководи и координира общата политика на правителството и носи отговорност за нея, а министрите ръководят отделни министерства освен ако Народното събрание реши друго. Посочените разпоредби очертават упражняване на конституционните правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление, а именно ръководство и координация на общата политика на правителството по отношение на министър-председателя, а по отношение на министрите - ръководство и координация на общата политика в рамките на правомощията на министерството. Това се потвърждава и от нормата на чл. 25, ал. 2 от Закона за администрацията, според който министърът ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика според своите правомощия. В случая конституционните правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление в областта на околната среда на министъра на околната среда и водите са тези правомощия, които касаят осъществяването на държавната политика в тази област, а именно ръководство, координация, контрол. Следователно с оспореното в производството становище на министъра на околната среда и водите не се упражняват правомощия по ръководство, координация или контрол и по осъществяване на държавно управление, тъй като актът не касае държавна политика в опазване на околната среда, а е акт относно обосноваността на извършената на екологична оценка или преценка да не се извършва екологична оценка на съответния план и програма, съобразно предоставените в закона правомощия. Във връзка с изложеното при издаване на оспореното становище по екологична оценка министърът на околната среда и водите не е упражнил свое конституционно право по ръководство и осъществяване на държавно управление, съответно дейността по издаване на това становище не представлява осъществяване на дейност по държавно ръководство и държавно управление. Неоснователно е възражението на АССГ, че посоченото становище е от категорията на актовете по чл.88 ал.4 от ЗООС. Съгласно този текст от закона окончателни са решенията на първоинстанционния съд по жалби, подадени до 1 юли 2024 г. срещу становища и решения по ал. 1, свързани с реализацията на обекти, които са определени като обекти с национално значение със закон или с акт на Министерския съвет и са обекти със стратегическа важност. Според чл.88 ал.5 от ЗООС жалбите по ал. 4 се разглеждат от Върховния административен съд, като производството приключва в 6-месечен срок от подаването им. Съдът обявява решението в едномесечен срок от заседанието, в което е приключило разглеждането на делото. На първо място стратегията по чл. 74 ал. 1 от Закона за безопасно използване на ядрената енергия, не е обект с национално значение, нито обект със стратегическа важност. Дефиницията на обект с национално значение е дадена в §5 т.62 от ДР на ЗУТ и е обект, определен като такъв със закон или с акт на Министерския съвет. Според § 5 т.39 от ДР на ЗУТ "обект" е самостоятелен строеж или реална част от строеж с определено наименование, местоположение, самостоятелно функционално предназначение и идентификатор по Закона за кадастъра и имотния регистър. В този смисъл е употребата на понятието обект и в други нормативни актове, като се има предвид реална част от обективната действителност, притежаваща физически измерения (напр. енергиен обект съгласно §1 т.23 от Закона за енергетиката; археологически обект по чл.146 ал.1 от Закона за културното наследство; воден обект съгласно §1 т.34 от Закона за водите; обекти с обществено предназначение съгласно §1 т.29в от ДР на Закона за опазване на околната среда и др.) В същия смисъл е употребено и понятието обект при приемана на ЗИД на ЗОСС от Народното събрание видно от протокол от 26 май 2022 г. Следователно доколкото процесната стратегия не е определена за обект с национално значение със закон или с акт на Министерския съвет, то не попада в хипотезата на § 5 т.62 от ДР на ЗУТ. Тъй като тази стратегия не е и реална част от обективната действителност, тя не представлява и "Обект със стратегическа важност" по смисъла на т.76 от §1 от ДР но ЗООС. Според този текст всеки обект, включен в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г. за надеждна, ефективна и по-чиста енергетика или в Интегрирана транспортна стратегия в периода до 2030 г. представлява обект със стратегическа важност. В този смисъл независимо, че е актуализираната Стратегия за управление на отработено ядрено гориво и радиоактивни отпадъци в България е спомената в Енергийната стратегия на Република България до 2020 г., то не може да се приеме, че представлява обект включен в нея. На второ място хипотезата на чл.88 ал.4 от ЗООС визира жалби подадени до 1 юли 2024 г. срещу становища и решения по ал. 1 от същия текст. В случая жалбите на П. П. К. и Национално движение „Екогласност“ са подадени съответно на 10 и 11.07.2024 г., поради което не са обхванати от хипотезата на посочената норма. Доколкото разпоредбата на чл.88 ал.5 от ЗООС визира именно жалбите по чл.88 ал.4 от ЗООС, то по аргумент на противното следва да се приеме, че е неотносима за жалби подадени след 1 юли 2024 г. С изменението и допълнението на ЗООС ДВ, бр. 42 от 2022 г., в сила от 7.06.2022 г. е определена едноинстанционна компетентност на ВАС по посочените в чл.88 ал.4 от ЗООС жалби. Видно от мотивите при приемането на този текст от закона, тази компетентност е следвало да действа в ограничен период от време и относно конкретни обекти от национално значение. След като този период е изтекъл, приложение намира общата разпоредба на чл.88 ал.3 от ЗООС, уреждаща обжалването на актовете по чл.88 ал.1 от ЗООС по реда на АПК. Следователно липсва изрична норма, която да урежда компетентността на ВАС по настоящия спор. По изложените съображения спорът е родово подсъден, на съответния местно компетентен административен съд, в случая Административен съд София – град. Воден от горното и на основание чл. 135, ал. 4 АПК, Върховният административен съд, Петчленен състав на Втора колегия,