Решение № 903 от 28.01.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8115/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 76, ал. 5 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по две касационни жалби, подадени съответно от управителя на Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), чрез главен юрисконсулт Х. Тодоров и от Медицински център „Младост Мед 1“ ЕООД, чрез адвокат И. Сотиров, срещу Решение № 14909 от 30.04.2025 г., постановено по адм. дело № 3970/2024 г. по описа на Административен съд София- град. В първата касационна жалба от управителя на НЗОК, решението се оспорва на основание на чл. 209, т. 3 от АПК, като неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост. Претендира сторените разноски пред касационната инстанция. Във втората касационна жалба от Медицински център „Младост Мед 1“ ЕООД, са изложени съображения за нарушение на материалния закон и съществени нарушения на съдопроизводствените правила – касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска се отмяна на първоинстанционното решение, като вместо него бъде постановено ново, по съществото на спора, с което бъде отменен административният акт. Прокурорът от Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационните жалби. Счита, че първоинстанционният съд е изяснил фактите по делото и е направил изводи в съответствие с установената фактическа обстановка и приложимото материално право, което обосновава липсата на касационни основания за отмяна. Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, намира касационните жалби за процесуално допустими, като подадени в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страни с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за които решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледани по същество на основанията, посочени в тях и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационните жалби са неоснователни. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство е Заповед за налагане на санкции № РД-253С-215 от 02.04.2024 г. на управителя на НЗОК, с която на Медицински център „Младост Мед 1“ ЕООД е била наложена санкция „финансова неустойка“ в общ размер на сумата от 1 000.00 (хиляда)/ лева, на основание чл. 76, ал. 1 и ал. 3 от ЗЗО, и чл. 412, ал. 1, т. 1, чл. 412, ал. 1 и ал. 2, чл. 413 и чл. 424, ал. 1 и чл. 432, ал. 3, предложение второ от Националния рамков договор за медицинските дейности за 2020 – 2022 г. между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз (НРД за МД 2020-2022 г.), във връзка с §9 от Преходните и заключителни разпоредби на НРД за медицинските дейности за 2023-2025г., и чл. 453, ал. 1, т. 1 и чл. 453, ал.2, чл. 454, чл. 465, ал. 1 и чл. 473, ал. 3, предложение второ от НРД за медицинските дейности за 2023-2025г., както следва: 1) за 4 нарушения по т. 1 до т. 4, вкл., и по т. 6, на лечебното заведение е наложена санкция „финансова неустойка“ съгласно §9 от Преходни и заключителни разпоредби на НРД за медицинските дейности за 2023-2025г., на основание чл. 414, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2020- 2022г. санкция финансова неустойка в размер на 100.00 (сто) лева, за нарушение на изискванията на чл.160, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г. и приложение № 14а към него и чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО; По т. 5., на основание чл. 455, ал. 1 от НРД за МД за 2023-2025г., санкция финансова неустойка 100.00 (сто) лева за нарушение на изискванията на чл. 167, ал. 1 от НРД за МД 2023-2025 г. и приложение № 14 към него и чл. 55, ал. 2, т. 2 и т. 3 от ЗЗО; По т. 7., съгласно §9 от Преходни и заключителни разпоредби на НРД за медицинските дейности за 2023-2025г., на основание чл. 416, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2020- 2022г. санкция финансова неустойка в размер на 100.00 (сто) лева за нарушение на изискванията на чл. 217, чл. 218, ал. 2, т. ІБ, и чл. 219, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г. и приложение № 2б към него и чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО; По т. 8., на основание чл. 457, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2023-2025г., санкция финансова неустойка в размер на 100.00 (сто) лева за нарушение на изискванията на чл. 243, чл. 244, ал. 1 и ал. 2, т. ІБ, чл. 245, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2023-2025 г. и приложение № 2 към него във връзка с чл. 244, ал. 4, т. 4 от НРД за медицинските дейности 2023- 2025 г. и чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО; По т. 9 и по т. 10, на основание чл. 455, ал. 1 от НРД за медицинските дейности за 2023-2025 г., санкция финансова неустойка в размер на 100.00 (сто) лева за нарушение на изискванията на чл. 33, т. 4 от НРД за медицинските дейности за 2023 - 2025 г. и чл. 55, ал. 2, т.2, т. 3 и т. 7 от ЗЗО, чл. 2, ал. 4 от Наредба за осъществяване на право на достъп до медицинска помощ, във връзка с чл. 30 от НРД медицинските дейности за 2023-2025 г. Формираните изводи относно фактическите обстоятелства, релевантни за правния спор, са изведени от съвкупната преценка на събраните по делото доказателства. Пред първоинстанционния съд е установено, че между НЗОК и Медицински център „Младост Мед 1“ ЕООД е бил сключен договор № 222349/17.02.2020г. и договор № 222349/17.10.2023г. за оказване на специализирана извънболнична медицинска помощ, съгласно НРД за МД 2020-2022г. и НРД за МД 2023-2025г. Със Заповед № РД-25-86/02.02.2024 г., управителят на НЗОК, е разпоредил да бъде извършена проверка на лечебното заведение по изпълнението на договора за оказване на извънболнична медицинска помощ по пакет „Акушерство и гинекология“ и във връзка с постъпила жалба вх. № 19-02-163/25.01.2024 г. Срокът за извършване на проверката, определен в заповедта, е от 05.02.2024 г. до 09.02.2024 г., който е бил удължен до 13.02.2024 г. със заповед № РД-25-87/07.02.2024 г. Резултатите от проверката са описани в Протокол № РД-25-86-1/14.02.2024 г., връчен на 19.02.2024 г. на управителя на лечебното заведение. Съставен е и Протокол за неоснователно получени суми № РД-25-86-2 от 14.02.2024 г. Срещу констатираните нарушения е подадено възражение пред арбитражна комисия по чл. 75 от ЗЗО. Видно от Решение № 9/12.03.2024г., по протокол № 9/12.03.2024г. на арбитражната комисия по медицински дейности са гласували, в частта относно т.ІІ.1 и т.ІІ.2, с 3 /три/ гласа „ПРОТИВ“ - възражението е неоснователно и 3 /три/ гласа „ЗА“ - възражението се приема за основателно. В останалата част от констатациите по т.І.1.6.4.1 и т.І.1.6.4.2, арбитражната комисия потвърждава констатациите на проверяващия екип, отразени в протокол № РД-25-86-1/14.02.2024г. с 6 /шест/ гласа „ПРОТИВ“- възражението е неоснователно. Административното производство е приключило с издаването на заповедта на управителя на НЗОК – предмет на съдебен контрол пред първоинстанционния съд. В нея са възприети констатациите от извършената проверка и са наложени санкции за описаните нарушения. При осъществения контрол за законосъобразност на административния акт и след обсъждане на приетите за установени факти по делото, релевантни за правния спор и заключението на назначената съдебно-медицинска експертиза, първоинстанционният съд е извел, че оспорената заповед за налагане на санкции е постановена от материално компетентен орган, в изискуемата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и е съобразена с материалния закон. Въпреки това, съдът е приел жалбата за частично основателна поради необосновано наложена санкция в максимален размер за всяко едно от констатираните нарушения и е изменил оспорения административен акт, като е намалил размера на всяка една от наложените санкции до минималния такъв от 50 (петдесет) лева. Изложил е мотиви в насока, че наложената на лечебното заведение санкция не съответства на принципа за пропорционалност, регламентиран в чл.5, §4 от Договора за Европейски съюз и надхвърля необходимото за постигане на целите на ЗЗО и ЗЗ. Посочено е, че съгласно този принцип, една мярка не може да надхвърля границите на подходящото и необходимото за постигане на легитимно преследваните цели и в случаите, когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничение, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни е тези цели. Обоснован е извод, че строгостта на санкцията следва да бъде съответна на тежестта на нарушението. Първоинстанционният съд се е позовал на т.21-23 от решение на Съда по преюдициално заключение по делото Chmielewski С-255/14, постановено на 16 юли 2015г., в което е посочено, че съгласно постоянната практика на СЕС, при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установен в това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалността (в този смисъл решения Ntionik и Pikoulas, С-430/05, ЕU:С:2007:410, т. 53 и Urban, С-210/10, ЕU:С:2012:64, т. 23). По- специално административните или санкционните мерки, предвидени в дадено национално законодателство, не трябва да надхвърлят границите на необходимото за постигането на легитимно преследваните от това законодателство цели (вж. решения Ntionik и Pikoulas, С-430/05, ЕU:С:2007:410, т. 54 и Urban, С-210/10, ЕU:С:2012:64, т. 24 и 53). В този контекст СЕС е уточнил, че строгостта на санкциите трябва да бъде в съответствие е тежестта на нарушенията, включително и като гарантират реално възпиращ ефект, като същевременно съблюдават основния принцип на пропорционалност (вж. решения Asociatia Accept, С-81/12, ЕU:С:2013:275, т. 63 и LCL Le Credit Lyonnais, С-565/12, ЕU:С:2014:190, т. 45). Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. В хода на първоинстанционното производство са проверени констатациите на административния орган, обусловили издаването на обжалвания административен акт, като са събрани и ценени относимите за правилното решаване на спора писмени доказателства, обсъдени са релевантните факти и обстоятелства, правнозначимите доводи и възражения на страните. В съответствие с чл. 171, ал. 2 от АПК, във връзка с чл. 144 от АПК и чл. 195 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), в първоинстанционното производство е назначена, необходимата поради нуждата от специални знания, за изясняване на възникнали по делото съществени за изхода му въпроси, съдебно – медицинска експертиза. Неоспореното от страните заключение на вещото лице е прието и приложено по делото. Съдът е подложил заключението на вещото лице на преценка заедно с останалите доказателства по делото, съобразно изискването на чл. 12 от ГПК, във връзка с чл. 144 от АПК. Тежестта на доказване в процеса е разпределена в съответствие с доводите и възраженията на страните, като им е дадена възможност да ангажират доказателства в подкрепа на представените становища. Съдебното решение се основава на обоснованата преценка на събраните доказателства и експертно заключение, при спазване на съдопроизводственото правило по чл. 202 от ГПК, във вр. чл. 144 АПК, като е постановено в съответствие с приложимите за казуса материалноправни норми. Към обжалваното съдебно решение са изложени мотиви, в които в съответствие с чл. 172а, ал. 2 от АПК са посочени становищата на страните, установените по делото факти и формираните правни изводи по прилагането на закона. По т.1 - т.6 от заповедта, от представените 6 бр. амбулаторни листове на бременни жени в риск, е установено, че освен изследване на Хепатит С, не са били назначени изискуеми изследвания, които са задължителни при първо посещение, съгласно приложение № 14а от НРД за МД за 2020-2022г., както и приложение №6 към чл. 10 от Наредба № 8/03.11.2016г. От доказателствата по посочените 6 бр. случаи, в. т.ч и от заключението по съдебно-медицинската експертиза, се установява, че изпълнителят на медицинска помощ не е спазил изискванията на Наредба № 9/10.12.2019 г. за определяне на пакета от здравни дейности, гарантиран от бюджета на НЗОК, Наредба № 8/03.11.2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията и приложение №14а към НРД за медицинските дейности за 2020-2022 г. Неоснователни са наведените в касационната жалба доводи, изложени и пред административния съд, че приложение № 14а от НРД за МД за 2020-2022 г. не съществува в правния мир. В Съответствие с § 21 от ПЗР на НРД за МД за 2020 – 2022 г., неразделна част от този договор са следните приложения, които се подписват от страните по договора, обнародват се в притурка към „Държавен вестник“ и се публикуват на официалната интернет страница на НЗОК: Съгласно § 22 от Договор № РД-НС-01-4-14 от 24 август 2022 г. за изменение и допълнение на Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2020 - 2022 г. (дв, бр. 7 от 2020 г.), в сила от 09.09.2022 г. (обн. дв. бр.72 от 9 септември 2022 г.), Приложение № 14 "Дейности на лекаря специалист по "Педиатрия" по програма "Детско здравеопазване", на лекаря специалист по "Акушерство и гинекология" по програма "Майчино здравеопазване" и на лекаря специалист по профилактика на ЗОЛ над 18 години с рискови фактори за развитие на заболяване" се отменя и се създава ново приложение № 14а със същото наименование "Дейности на лекаря специалист по "Педиатрия" по програма "Детско здравеопазване", на лекаря специалист по "Акушерство и гинекология" по програма "Майчино здравеопазване" и на лекаря специалист по профилактика на ЗОЛ над 18 години с рискови фактори за развитие на заболяване". Съобразно разпоредбата на чл. 6 (изм., бр. 40 от 2018 г., в сила от 15.05.2018 г.) от Закона за "Държавен вестник", приложения към нормативен акт, включително към международни договори, ако е предвидено в акта, се обнародват като притурка само на интернет страницата на "Държавен вестник" към броя на вестника, в който е обнародван съответният акт. Обнародването на интернет страницата на "Държавен вестник" има същото правно значение, както и обнародването в печатно издание на "Държавен вестник". По т.7 и по т.8, от заповедта, е установено, че за две здравноосигурени лица, издадените амбулаторни листове не са подписани от пациентите. С констатираното са нарушени установените изисквания за работа с медицинска документация - чл. 217, чл. 218, ал. 2, т. ІБ, т. 1 и чл. 219, ал. 1 от НРД за МД за 2020-2022 г. и приложение № 2б към него и чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО и на чл. 243, чл. 244, ал. 1 и ал. 2, т. ІБ, чл. 245, ал. 1 от НРД за МД за 2023-2025 г. и приложение № 2 към него във връзка с чл. 244, ал. 4, т. 4 от НРД за МД за 2023- 2025 г. и чл. 55, ал. 2, т. 5 от ЗЗО. По делото безспорно е установено, че в 2 бр. конкретно идентифицирани амбулаторни листа (първичен медицински документ, съгласно чл. 244, ал. 2, т. 4 от НРД за МД 2023 – 2025 г.) здравноосигурените лица не са положили своите подписи, с което да са удостоверили, че са информирани за проведеното им лечение. Съгласно т.11 от „Указания за попълване на амбулаторен лист за преглед от ОПЛ или лекар специалист” от Приложение № 2б към НРД за МД 2020 – 2022 г. изрично е предвидено, че пациентът удостоверява с подписа си информираност за извършените му медицински дейности, назначени изследвания и терапия, както и че към момента на прегледа не е хоспитализиран. Горното обосновава извода, че подписът на пациента е задължен реквизит с оглед на възможността да се проследи дали в действителност е извършено съответното изследване. При евентуално възникнал съдебен спор относно удостоверените в него факти, направлението като официален удостоверителен документ се ползва с материална доказателствена сила, поради което и абсолютно необходимо е да съдържа задължителните реквизити, в това число и подпис на пациента. Неизпълнението на горното съставлява нарушение на изискванията за работа с първична медицинска документация, а съгласно чл. 457, ал. 1 от НРД за МД 2023 – 2025 г., когато изпълнител на медицинска помощ наруши установените изисквания за работа с медицинска или финансова документация, с изключение на случаите на явна фактическа грешка, управителят на НЗОК, съответно директорът на РЗОК, налага санкция "финансова неустойка" в размер от 50 до 150 лева. По отношение т. 9 и по т. 10 от заповедта, за двама пациенти, на които ЛЗ е изискало и получило такса от 5.00 лева, констатираното нарушение е неизпълнение на изискванията на чл. 33, т. 4 от НРД за медицинските дейности за 2023 - 2025 г. и чл. 55, ал. 2, т.2, т. 3 и т. 7 от ЗЗО, чл. 2, ал. 4 от Наредба за осъществяване на право на достъп до медицинска помощ, във връзка с чл. 30 от НРД медицинските дейности за 2023-2025 г. Съгласно предвиденото в посочената разпоредба, е създадено задължение за изпълнителите на медицинска помощ, да не изискват плащане или доплащане от осигуреното лице за видове медицинска дейност, която е заплатена от НЗОК, извън предвидената сума, с изключение на медицински изделия за определени КП/АПр/КПр, в които изрично е посочено. Не се спори, че лечебното заведение е изискало и е получило от посочените ЗОЛ заплащане на такса за „електронно обслужване“, включваща покриване на разходи за електронна обработка на персоналната медицинска документация за пациента; влизане в информационните системи, базирани на здравни уеб платформи. Обосновано съдът е изложил, че с изискването на суми от пациентите, различни от „потребителската такса“ по чл.37, ал.1 от ЗЗО, са накърнени икономическите им права, защото те са заплатили за „услуга“, която не са поискали и не им е била предоставена. Неоснователно е и възражението на лечебното заведение за изтекла давност. Констатираните нарушения, извършването на проверката и издаването на оспорената заповед е в съответствие с §9 от ПЗР на НРД за МД за 2023 – 2025 г., съгласно който в случаите на констатирани нарушения, извършени до 31 август 2023 г. през периода на действие на предходния индивидуален договор с изпълнител на медицинска помощ, се прилагат глобите и санкциите, предвидени за съответното нарушение в ЗЗО и НРД за медицинските дейности за 2020 – 2022 г., като се спазва процедурата за осъществяване на контрол по ЗЗО и този НРД. Обоснован е изводът на първоинстанционния съд и досежно неправилното индивидуализиране на санкцията за всяко от нарушенията. В тази насока, възраженията в касационната жалба на административния орган са неоснователни. Съгласно чл. 413 от НРД за МД 2020-2022 г., видът и размерът на санкцията се определят от управителя на НЗОК, съответно директора на РЗОК, в зависимост от вида и тежестта на констатираното нарушение, както и броя на случаите по това нарушение, поредността на извършването му и от решението на арбитражната комисия в случаите, когато същата се е произнесла с решение. В настоящия случай административният орган не е извършил такава преценка според изброените критерии. Вместо това бланкетно е посочено, че размерът на наложената санкция „финансова неустойка“ по т. 1 до т. 10 е съобразен с честотата и тежестта на деянието, представляващо нарушение, което от своя страна обуславя и налагането на по-голяма санкция, а това не може да се приеме като мотиви за налагане на 10 броя санкции над минималния размер. След като липсва преценката по чл. 413 от НРД за МД 2020-2022 г., то наложените санкции в по-голям размер от минималния са необосновани. Липсата на мотиви в административния акт относно размера на наложената санкция ограничава правото на защита на санкционираното лице и препятства съдебната преценка за неговата законосъобразност. Анализът на релевантните към предмета на спора материалноправни норми налага извод в подкрепа на приетото от страна на първоинстанционния съд, а именно, че лечебното заведение е допуснало визираните в оспорената заповед нарушения, за които са му наложени санкции „финансова неустойка“, но размерът на всяка санкция е редуциран до минималния поради липсата на мотиви, обосноваващи налагането на санкция в максимален размер. С оглед гореизложеното, настоящият касационен състав намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора, претенцията на управителя на Националната здравноосигурителна каса за присъждане на разноски е неоснователна и такива не следва да се присъждат. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,