Определение № 8291 от 29.09.2022 г. на ВАС по адм. д. № 8324/2022 г.

Производството е по чл.229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частна жалба на кмета на Община Свиленград срещу определение №628 от 18.08.2022г., постановено по адм.дело №609/2022г. на Административен съд Хасково. С него е оставена без разглеждане жалбата на кмета на Община Свиленград срещу решение №929 от 10.06.2022г. на Общински съвет (ОбС) Свиленград, гласувано на извънредно заседание на ОбС Свиленград, и производството по делото е прекратено. В частната жалба се излагат доводи за неправилност на обжалваното определение поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – отменителни основания по чл.209, т.3 вр. чл.236 от АПК. Претендира се отмяната му и връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия. Ответникът – Общински съвет Свиленград, с писмен отговор излага доводи за неоснователност на частната жалба. Моли обжалваното определение да бъде потвърдено. Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, намира частната жалба за допустима - подадена срещу подлежащо на обжалване определение, с което се прегражда по-нататъшното развитие на производството, от страна по делото, за която то е неблагоприятно и в срока по чл.230 АПК. Разгледана по същество частната жалба е неоснователна по следните съображения: С обжалваното определение №628 от 18.08.2022г., постановено по адм.дело №609/2022г. на Административен съд Хасково, е оставена без разглеждане и е прекратено производството по жалбата на кмета на Община Свиленград срещу решение №929 от 10.06.2022г. на ОбС Свиленград, гласувано на извънредно заседание на ОбС Свиленград. За да постанови този резултат административният съд се е основал на чл.159, т.1 от АПК. Приел е, че оспореното решение не е административен акт, който да подлежи на съдебен контрол. Административният съд е счел, че оспореното решение №929/10.06.2022г. на ОбС Свиленград може да се определи като акт с подготвителен характер и като част от процедурата по издаване на административен акт по реда на чл.21, ал.1, т.8 - 9 от ЗМСМА, който би подлежал на оспорване. Обжалваното определение е правилно. С оспореното пред административния съд решение №929 от 10.06.2022г. Общински съвет Свиленград е изменил решение №925/25.05.2022г., като по т.I e изменил Програма за управление и разпореждане с общинска собственост за 2022г. и е създал ново Приложение №8 – Описание на имотите, които Община Свиленград възнамерява да предложи за внасяне като непарична вноска в капитала на търговските дружества през 2022г., с изрично посочени два поземлени имота, по т.II е разпоредил изменението на Програма за управление и разпореждане с общинска собственост за 2022г. да се обяви по реда на чл.8, ал.10 от Закона за общинската собственост (ЗОС), и по т.III е дал принципно съгласие общината да участва в учредяване на акционерно търговско дружество с общинско участие в капитала, при посочени условия. С обжалваното определение неправилно административният съд се е акцентирал само по т.I от оспорваното решение и е игнорирал останалите две точки от оспорваното решение. Това обаче не се отразява на обжалваното определение като краен резултат. Относно т.I от оспорваното решение са правилни изводите на административния съд, че изменението в Програма за управление и разпореждане с общинска собственост не подложи на самостоятелно оспорване. В тази част, както и в частта по т.II от оспорваното решение, решението на ОбС Свиленград съставлява акт по чл.8, ал.9 и ал.10 от ЗОС. Трайната и споделена от настоящия състав на Върховния административен съд е съдебната практика на ВАС (определение №9499 от 15.09.2015г. по адм. д. №9674/2015г. и определение №506 от 18.01.2016г. по адм. д. №13754/2015г., двете на VIII отд. на ВАС, определение №14788 от 30.11.2020г. по адм. д. №12390/2020г., на IV отд. на ВАС, определение №10094 от 01.07.2019г. по адм. д. №6443/2019г., II отд. на ВАС), че програмата за управление и разпореждане с имоти общинска собственост и нейното изменение е акт без самостоятелно правно значение, тъй като не създава пряко права или задължения за трети лица, стоящи извън общинската администрация. Програмата има значение на вътрешнослужебен акт с организационен характер за органите към съответната община, като същевременно с оглед публичността си има за цел да запознае заинтересованите лица с намеренията на общината по отношение разпореждането и управлението на общинската собственост през съответната година. Приемането на програмата нито изключва възможността за промяна в намеренията на общината, нито освобождава общинския съвет от задължението да постанови конкретно решение по чл.21, ал.1, т.8 от ЗОС по повод придобиването, управлението и разпореждането с общинско имущество. Именно тези последващи решения, издавани за определен имот и за определен вид разпореждане, са тези административни актове, които биха подлежали на съдебен контрол. В същия смисъл е изразеното волеизявление и с т.III от оспорваното решение. С него е дадено „принципно съгласие общината да участва в учредяване на акционерно търговско дружество с общинско участие в капитала“, при посочени условия. И с тази част от оспорваното решение се изразява едно бъдещо намерение за създаване на общинска собственост, без да е налице конкретен акт за това. Единствено крайният акт в тази насока подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. При така установеното съдържание на оспорваното решение е видно, че то не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК. Според тази разпоредба индивидуален административен акт е изричното или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации /§1, т.2 от ДР на АПК/. Съществените белези, които определят издадения акт от административен орган като индивидуален административен акт е властническият характер на волеизявлението, насочеността - адресатите на този акт, дали с него се непосредствено се създават права или задължения, или се засягат права, свободи или законни интереси. А по силата на чл.21, ал.5 от АПК, не са индивидуални административни актове волеизявленията, действията и бездействията, когато са част от производствата по издаване или изпълнение на индивидуални или общи административни актове или са част от производствата по издаване на нормативни актове. От съдържанието на оспореното решение е видно, че с това решение не се създават права и задължения. Въпреки посоченото в оспореното решение правно основание - чл.21 ал.1 т.8 от ЗМСМА, с него /с оспореното решение/ липсва разпореждане с общинско имущество. Затова са неоснователни възраженията на частния жалбоподател за обратното. За характера на административния акт се съди по неговото съдържания, а не по посоченото правно основание. Действително, в ЗОС и ЗМСМА законодателят е предвидил възможност за оспорване на всички решения на общинските съвети, засягащи общинската собственост чрез разпоредителни сделки, но в конкретния случай оспореното решение не е такова. Разпоредбата на чл.8, ал.11 ЗОС, респ. чл.45, ал.11 във вр. с ал.3 ЗМСМА за кмета, урежда съдебния контрол за законосъобразност на конкретни актове за придобиване, управление и разпореждане с конкретни имоти и вещи общинска собственост. Оспореното решение обаче няма белезите на акт по чл.8, ал.11 ЗОС. Неоснователно е позоваването в частната жалба на Тълкувателно решение №5 от 10.12.2008г. на ВАС по т.д. №20/2007г. С него действително е решено, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл.45, ал.4 ЗМСМА във връзка с чл.32, ал.2 ЗА, включително и тези, издадени на основание чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА. Следва да се приеме, че това разрешение е приложимо и за правомощията на кмета на общината. Но за това разрешение следва да се съобрази въпросът, на който ОСС на ВАС е отговорил, както и противоречивата практика, която е разрешена с него. В действителност за постановяване на тълкувателно решение е имало две противоречиви становища. Според първото от тях нямало ограничение в компетентността на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност върху всички актове на общинските съвети, които имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. Според другото становище при формулиране правомощията на областния управител законодателят е предвидил известно ограничение, като съгласно разпоредбата на чл.32, ал.1 ЗА то е в "границите на предоставените му правомощия". Това становище е поради правното виждане, изразяващо се в предоставяне на възможност на общинските съвети да взимат самостоятелни решения на все по-голям кръг от въпроси, свързани с местното самоуправление. С тълкувателното решение е възприето първото становище. Според него няма ограничение в компетентността на областния управител върху всички актове на общинските съвети, които обаче имат характеристиката на индивидуални, общи или нормативни, включително и решенията по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА, касаещи придобиването, стопанисването и разпореждането с общинско имущество. В случая оспорваното решение няма характеристиките на такъв акт, поради което оспорването му е недопустимо. Не следва да се обсъждат доводите в частната жалба, касаещи оспорване по същество на решение №929 от 10.06.2022г. на ОбС Свиленград. Тези доводи не следва да бъдат разглеждани в настоящото производство, тъй като за да бъдат разгледани те е необходимо да има годен за съдебно оспорване административен акт, какъвто в случая не е налице. Наличието на годен за атакуване административен акт е процесуална предпоставка за образуване на административно производство от категорията на абсолютните, а липсата му води до недопустимост на съдебноадминистративното производство съгласно чл.159, т.1 от АПК. Като е приел, че оспореното решение не носи белезите на индивидуален административен акт и оспорването му пред административния съд е процесуално недопустимо, Административен съд Хасково е постановил правилно определение. С оглед на изложеното обжалваното определение следва да бъде оставено в сила. По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2, предл.1 във вр. с чл.236 от АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,