Определение № 5572 от 28.05.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3694/2025 г.

Производството е по чл. 229, ал. 1, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Делото е образувано по частна жалба, депозирана от Областния управител на Област Хасково и представляващ областната администрация на област Хасково С. З. С. срещу Определение№1902 от 04.03.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. Касаторът иска от съда, след като се запознае с доказателствата по делото, както и с останалите образувани двадесет дела, образувани в Административен съд – Хасково, да отмени като нищожно Определение№1221/13.02.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд-Хасково, както и да отмени обжалваното Определение №1902 от 04.03.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. В частната жалба се навеждат доводи, че с обжалваното Определение№ 1902 от 04.03. 2025г., постановено по адм. дело№268/2025г. Административният съд-Хасково е прекратил производството по делото, с което Областният управител на област Хасково е обжалвал всички решения от сесията, проведена на 23.01.2025г. на Общинския съвет – Минерални бани, обективирани в Протокол№15 от същата дата. Изтъква се, че настоящото производство пред съда е образувано след разделяне на първоначалното оспорване, обективирано в Заповед №АК-04-1/04.02.2025г. по почин от самия Административен съд-Хасково. Според Областния управител на област Хасково, обжалваното определение, с което се прекратява производството по адм.дело№268/2025г. е неправилно, незаконосъобразно и издадено в нарушение на процесуалните правила. Подчертава се, че Областният управител на област Хасково, след констатирани многобройни пороци в проведена незаконосъобразно сесия на Общинския съвет - Минерални бани на 30.12.2024г., е върнал на същия за ново обсъждане всички решения от тази дата на основание чл.45, ал. 4 от ЗМСМА. Твърди се, че Общински съвет – гр. Минерални бани в лицето на двама свои председатели свиква сесия първо на 23.01.2025г. – проведена, и на 29.01.2025г.- непроведена, като състоялата се на 23 януари сесия се провежда отново незаконосъобразно и в нарушение на законите и Правилника за дейността на общинския съвет, както и че на тази сесия се вземат решения с недопустими правни нарушения, водещи до нищожност и незаконосъобразност на всички приети актове, което наложило издаването на Заповед № АК-04-1/04.02.2025г. на Областния управител на област Хасково за атакуването им пред Административен съд – Хасково, поради незаконосъобразно проведената сесия, като по така подадената жалба е образувано адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд-Хасково. Изтъква се,че с определение на административния съд, на основание чл.210,ал.2 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК първоначално образуваното административно дело било разделено на двадесет и едно отделни съдебни производства, като едно от тези дела е настоящето с предмет за разглеждане Решение №192/23.01.2025г. на Общински съвет-гр. Минерални бани. Касаторът намира, че сега при разглеждане на така образуваните отделни дела срещу всяко едно от решенията, взети от Общински съвет – гр. Минерални бани на сесия, проведена на 23.01. 2025г., се пристъпва към прекратяването на производствата поради различни причини и на практика ще се постигне резултат,че решения, взети в нарушение на закона и при неспазване на предвидените законови процедури, носещи белезите на нищожност и незаконосъобразност, ще останат в сила и ще произведат правни последици, които последици ще да в ущърб на жителите на общината. Областният управител на област Хасково отбелязва, че атакуването на конкретното Решение №192/23.01.2025г. на Общински съвет – гр. Минерални бани е свързано със самото свикване и начин на работа на общинския съвет на проведената сесия на 23.01.2025г. Счита за безспорно съобразно съдебната практика и Тълкувателно решение №3 от 25.07.2023г. по тълк. д.№5/2022г. на ВАС, че предмет на оспорване е втората сесия и нейните решения, а в конкретния случай тези решения са разгледани по един незаконосъобразен начин. Касаторът е категоричен, че Общински съвет - гр. Минерални бани не се свиква и не се разглеждат върнатите решения, съобразно изискванията на чл.45 от ЗМСМА, а на основание разпоредбите в чл.21 от ЗМСМА, като е посочено самостоятелно основание за: „ ...прегласуване на решения №№ 181,182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 и 191 от 30.12. 2024 г. на Общински съвет Минерални бани“, а именно чл.21,ал. 2 от ЗМСМА. Посочва още, че няма подготвени нови докладни записки, няма проведени заседания на комисиите на Общинския съвет, а всичко се прегласува единодушно отново, без мотиви и всякакви дебати. Акцентира върху обстоятелството, че и самият Протокол№ 15 от 23.01.2025г. от заседанието на Общинския съвет е подписан само от председател, но не и от лицето, което го е изготвило технически и е било протоколчик на заседанието. В частната жалба се изтъква, че спорното Решение№192/23.01.2025г., взето на сесия на Общински съвет – гр. Минерални бани касае поправка на допусната „явна техническа грешка“ в правното основание на Решение№ 179 и № 180/30.12.2024г., като основанието „чл. 24, ал. 3, т. 1“ да се чете „чл. 24, ал. 1 от ЗМСМА“. Областният управител на област Хасково намира, че такава поправка на явно техническа грешка с такова решение е недопустима и че не е възможно да се разглежда самостоятелно извън контекста на посочените две решения, в които се извършва поправката. Твърди, че разгледано самостоятелно това решение същото се явява нищожно. Сочи, че в определението, което обжалва съдът прави съждения, че настоящото решение не се явява административен акт, а че е налице специфична процедура, която не била характерна за административното производство. Счита, че този извод не може да бъде споделен, тъй като в правната доктрина на института на поправката на явна фактическа грешка е отделено специално внимание като съществуват законови разпоредби, които детайлно я уреждат и е постановена сравнително достатъчно съдебна практика, утвърдена по всички видове дела, където прави впечатление, че се изисква, установява и доказва и в какво се състои реално допуснатата явна техническа грешка. Областният управител на област Хасково изтъква, че нито в цитираното решение, нито в други документи, предхождащи постановяването му, е изследван този въпрос - каква явна фактическа грешка е допусната. Сочи, че фактологично – решение, с което е приета оставка на избран за председател на съвета (такава всъщност става ясно, че е била депозирана) и последващо избиране на друго лице за председател на съвет - с явно гласуване и без дебат - са възприети и окачествени като такива, взети при явна фактическа грешка, което не отговаря на условията на този институт на правото. Навежда доводи, че е налице трайна съдебна практика, че решенията на общинския съвет за избор, съответно освобождаване на негов председател не подлежат на оспорване, нито от освободения председател, нито от останалите общински съветници, нито от областния управител, но заповедта на Областния управител, обективирана в първоначалното оспорване, касае цялостното обжалване на процедурата по провеждане на сесията и начина на гласуване на решенията, но сега в условията на разделени съдебно производства областният управител на област Хасково е изправена пред невъзможността незаконосъобразно взети решения, част от които нищожни, да подлежат на контрол по законосъобразност, и така те ще влязат в законна сила и ще произведат своето действие. Отново подчертава, че при такава ситуация се достига до резултат, че при извършени нарушения от общинските съвети, касаещи свикването и начина на провеждане на заседанията им, няма орган, който да контролира това, тоест, че Областният управител е лишен изцяло от законовите си правомощия по осъществяване на контрол за законосъобразност на приетите актове от органите на местното самоуправление. Счита, че съдът необосновано стеснява регламентираните законови правомощия на областния управител като административен орган и с това се погазва установения правов ред и че всички тези последици произлизат от Определение№1221 от 13.02.2025г. по административно дело№268/2025г. на Административен съд – Хасково, с което съдът е разделил първоначално оспорване на областния управител на решенията на Общински съвет – Минерални бани на двадесет и едно отделни производства. Касаторът счита това определение за нищожно, поради факта, че то води до невъзможност за осъществяване на контрол за законосъобразност на приетите решения на сесията на 23.01.2025г. на Общински съвет - Минерални бани и дава възможност за заобикаляне на приетите законовите норми за работа на общинските съвети, предвидени в ЗМСМА. Твърди, че оспорването на това определение и неговото разглеждане е преюдициално пред всички останали. Допълва, че в определението за разделяне на оспорването на отделни съдебни производство липсва подробна аргументация за нуждата от разделяне, в това число и мотиви, обосноваващи факта, че разглеждането на делото ще бъде значително затруднено. Всъщност счита, че в случая е налице хипотезата на изречение второ от разпоредбата на чл. 210,ал.2 от ГПК, защото е видно, че разделянето на производствата води до незаконосъобразно прилагане на закона. Областният управител на област-Хасково оспорва определението и в частта му за присъдените на ответника разноски, представляващи платено адвокатско възнаграждение в размер на 650 лева. Твърди, че с уважаване на тази претенция на ответната страна съдът всъщност е решил съществения въпрос, който е предмет на поредицата от дела, и по-конкретно на адм. дела №№ 308, 309/25г. по описа на ХАС), а именно - лицето, което е посочено, че е упълномощило и използвало адвокатска помощ, заплащането за която е постановен осъдителен диспозитив, надлежно ли заема качеството на председател на Общинския съвет-Минерални бани-посоченият общинския съветник Е. З. Ю., тъй като точно този е спорният момент и това е същността както на първоначалното оспорване, за което било образувано дело№268/2025г. по описа на Административен съд-Хасково, така и останалите административни дела, на които то бе разделено. Намира, че в случая се налага извод, че косвено съдът се е произнесъл по същество на спора. Алтернативно, касаторът счита, че ако не се приемат изложените аргументи, то така определеният размер на присъдените като разноски адвокатско възнаграждение е необосновано завишен и неотговарящ на вида и на етапа на производството и по тази причина, следва да бъде намален до минималните размери. С тези доводи Областният управител на област Хасково иска от съда да прогласи за нищожно Определение №1221 / 13.02. 2025г. и на база неговата отмяна да отмени и Определение№1902/04.03.2025г, постановено по адм.д.№265/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. Ответникът Общински съвет – гр. Минерални бани, чрез Председателя на общинския съвет Е. З. Ю., представляващ ОбС-Минерални бани, действащ чрез процесуалния си представител адв. Т. Ташев, оспорва така подадената частна жалба като безпредметна, представена от некомпетентни органи и изцяло несъстоятелна и без аргументи, по същество противоречаща на закона. На първо място, счита постановеното Определение №1902/04.03.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково, с което е прекратено съдебното производство, за правилно, обосновано, законосъобразно и постановено в пълно съответствие с категоричната и непротиворечива практика на Върховен административен съд. Посочва, че мотивите за прекратяване на съдебното производство са, че Областният управител на област Хасково е институция, лишена от компетентност да разглежда, а в конкретния случай и да оспорва решение на Общински съвет – гр. Минерални бани и на който и да било общински съвет по отношение смяна на председателя на Общинския съвет или както е в конкретния случай - при вземане на решение за отстраняване на явна техническа грешка при изписването на правните основания на взетото решение от сесия от 30.12.2024г. Акцентира, че решението на ОбС - Минерални бани по отношение на неговата структура, управление и представителство са проявление на свободната воля на общинските съветници, проявление на политическите настроения в самия общински съвет. От друга страна, според ответникът, поправката на грешка в тези решения самостоятелно не подлежи на оспорване и не на последно място съдът правилно е разгледал кои актове на общинския съвет подлежат на контрол от областен управител. Обръща внимание и на другите несъстоятелни и безидейно въведени аргументи, ползвани като текст от други отново толкова несъстоятелни жалби на областния управител на област Хасково по други производства. Намира за лишено от правна логика твърдението, че са свикани две заседания на общинския съвет от двамата председатели на този общински съвет, тъй като председателят на Общински съвет – гр. Минерални бани е един и това е Е. Ю.. Счита, че с този довод Областен управител на област Хасково навежда аргумент,че след като председател на ОбС- гр. Минерални бани не е представител на ДПС Ново начало, то областният управител не признава неговата представителна власт.Твърди, че липсват доказателства за насрочена сесия на Общински свет – гр. Минерални бани на 29.01.2025г., както и че липсват доказателства такава сесия да е била проведена, а също че липсват и покана за такава сесия.Обръща внимание,че областният управител въвежда един единствен аргумент за оспорване на решенията от сесията ,проведена на 23.01.2025г., а именно – че тази сесия не е свикана от Председателя на ОбС- гр. Минерални бани. Общински съвет – гр. Минерални бани иска от съда да отхвърли частната жалба - като неоснователна и необоснована - и да потвърди оспореното определение. Настоящият съдебен състав на Върховен административен съд, като обсъди доводите на страните, прецени събраните доказателства, приема за установено следното: Предмет на обжалване е Определение№1902/04.03.2025г., постановено по адм.д. №268/ 2025г. по описа на Административен съд – Хасково, с което съдът е оставил без разглеждане оспорването със Заповед №АК-04-1/04.02.2025г. на Областен управител на Област Хасково на Решение №192/23.01.2025г. обективирано в Протокол№15 от заседание на Общински съвет - Минерални бани, проведено на същата дата и е прекратено производството по адм.д. №268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. Със същото определение съдът е осъдил Областна администрация на Област Хасково да заплати на Общински съвет – Минерални бани разноски по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд- Хасково в размер на 650лв. Административен съд – Хасково е приел, че е сезиран с оспорване от Областния управител на област Хасково срещу Решение №192, обективирано в Протокол №15/23.01. 2025г., с което на основание чл.21,ал.2 от ЗМСМА е отстранена допусната явна фактическа грешка в правното основание на Решение №179 и №180 от 30.12.2024г. от 30.12.2024г. на Общински съвет – Минерални бани, като основанието „чл.24,ал.3,т.1“ да се чете“чл.24,ал.1 от ЗМСМА“. С Решение №179/30.12.2024г. от заседание на Общински съвет – Минерални бани е освободен Председателят на Общински съвет – гр. Минерални бани г-н М. Л., като това решение е прието на основание чл.21,ал.1,т.3 ,чл.21,ал.2 и чл.24,ал.3,т.1 от ЗМСМА, както и Правилника за организацията и дейността на общински съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. С Решение №180/30.12.2024г. от заседание, проведено на 30.12.2024г. на Общински съвет – гр. Минерални бани е избран за председател на Общински съвет – гр. Минерални бани г-н Е. Ю., като в решението като правно основание за приемането му са посочени разпоредбите на чл.21,ал.1,т.3,чл.21,ал.2,чл.24,ал.3,т.1 от ЗМСМА. След връщане от Областния управител за ново обсъждане с обжалваните Решение №179 и Решение№180/30.12.2024г., двете приети на заседание на Общински съвет – гр. Минерални бани, проведено на 30.12.2024г., общинският съвет е приел Решение №192/23.01.2025г., с което на основание чл.21,ал.2 от ЗМСМА е отстранил допусната явна техническа грешка в правното основание на Решение № 179 и Решение № 180, като основанието „чл.24,ал.3,т.1“ да се чете чл.24,ал.1 от ЗМСМА „. Административен съд – Хасково е приел, че оспорването на областния управител, като насочено срещу акт не подлежащ на съдебен контрол, е недопустимо и на основание чл.159, т.1 от АПК е оставил същото без разглеждане. Съдът се е мотивирал, че правомощието на областния управител, предвидено в чл.45, ал.4 от ЗМСМА във вр. с чл.32, ал.2 от ЗА, може да се упражни само при наличие на основанията за допустимост на оспорването по реда на чл.145 от АПК, а именно-наличие на административен акт по смисъла на АПК, било то индивидуален,общ или подзаконов нормативен такъв, но че решението на общинския съвет за избор на негов председател не попада в нито една от посочените три категории актове, които могат да бъдат върнати или оспорени. Административен съд – Хасково се е аргументирал, че правомощията на председателя на общинския съвет възникват от вота на общинските съветници и неговите основни функции са насочени към организацията дейността на общинския съвет и представителни такива във взаимодействие с други правни субекти и съответно изборът му е в изключителна компетентност на общинските съветници и зависи само от волята на мнозинството, тъй като представлява тяхно суверенно право и е въпрос на предоставената от законодателя преценка за целесъобразност на общинския съвет, която воля не подлежи на съдебен контрол. Съдът се е мотивирал, че в чл.24 и чл.25 от ЗМСМА не е предвиден съдебен контрол върху посочените решения, тъй като законодателят е преценил, че не следва да се налага корекция върху волята на общинските съветници кой да ги ръководи и управлява. Счел е, че ТР№5/10.12.2008г. по тълкувателно дело№20/2007г. е неотносимо и не налага различен правен извод, тъй като видно от мотивите на тълкувателното решение, и от чл.144 от Конституцията на Република България правомощието на областния управител по чл.32, ал.2 от ЗА и чл.45,ал.4 от ЗМСМА цели да гарантира законосъобразното упражняване на предоставените на органите на местно самоуправление със закон правомощия и актовете на същите да подлежат на контрол по отношение изискванията за компетентност,спазването на административно-производствените правила и съответните материални норми при издаването им. Подчертал е, че преценката за съответствие с тези изисквания е дължима по отношение на актове, издавани от административните органи при упражнение на властнически правомощия, но че такива властнически правомощия не се упражняват от общинските съветници при избора им на председател. Изтъкнал е, че решението за избор на Председател на общинския съвет няма характер на административен акт, тъй като страните по него не са поставени в положение на власт и подчинение и съответно - това решение не засяга обществеността като цяло предвид единствено предоставените на председателя на общинския съвет организационни и представителни функции и по тази причина не е обоснован правен интерес от съдебно обжалване на решение с такъв предмет. В заключение, Административен съд- Хасково е приел, че обжалваното решение не съдържа властническо волеизявление, не представлява административен акт по смисъла на чл.21 от АПК и съответно не подлежи на обжалване по реда на АПК, както и не подлежи на оспорване по реда на чл.45, ал.4 от ЗМСМА пред административния съд, поради което и на основание чл.159, т.1 от АПК е оставил оспорването без разглеждане - като недопустимо. Настоящият тричленен състав на ВАС намира, че частната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, в срока по чл. 230 АПК, поради което е процесуално допустима. Обжалваното определение е валидно и допустимо, но неправилно. Съображенията на касационната инстанция за това са следните: Административен съд – Хасково правилно е посочил в обжалваното определение, че съгласно чл.32,ал.2 от Закона за администрацията областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА, както и че в нормата на чл.45, ал.4 от ЗМСМА е регламентирано правомощието на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон не е предвидено друго. Неправилно и необосновано обаче е счел,че правомощието на областния управител, предвидено в чл.45,ал.4 от ЗМСМА във вр. с чл.32,ал.2 от ЗА, може да се упражни само при наличие на основанията за допустимост на оспорването по реда на чл.145 от АПК, а именно – наличие на индивидуален, общ или нормативен акт, както и че решението на общинския съвет за избор на негов председател не попада в нито една от посочените три категории актове. Разпоредбата на чл. 45 ЗМСМА разкрива особености във връзка с контрола върху актовете на органите на местна власт и местно самоуправление, свързани със спецификата на техните правомощия и необходимостта от баланс при тяхното упражняване. Тук съществува изключение от правилото, че съдът разглежда спорове между граждани и организации от една страна и административни органи от друга, а не спорове между административни органи. В чл. 45 от ЗМСМА е регламентирано уреждането на спорове именно между различни органи – кмет на община, областен управител, общински съвет. Тук виждаме и изключение от правилото, че на оспорване подлежат само индивидуални, общи и подзаконови административни актове, доколкото както в чл. 32, ал. 2 от ЗАдм, така и в чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА не е направено разграничение относно предметното съдържание и характера на актовете на Общинския съвет, които могат да бъдат оспорвани от областния управител пред съда, по реда, визиран в последната норма. В чл. 32, ал. 2 от ЗАдм е посочено, че на контрол подлежат всички актове, издадени от Общинския съвет. В този смисъл е и нормата на чл. 45, ал.4 от ЗМСМА,съгласно която областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон не е визирано изрично изключение, като може да ги върне за ново обсъждане или да ги оспорва пред съда и следователно всеки акт на общинския съвет, освен изрично изключените по силата на закона, подлежи на оспорване от областния управител..Иначе казано, правомощията на областния управител се отнасят за всички правни актове на общинския съвет, без значение какъв е техният характер. Несъмнено областният управител може да оспори пред съд по реда на АПК всички решения на общинския съвет, включително и това, за избор на председател на общинския съвет. Превратно е направеното от административния съд тълкуване, че Тълкувателно решение №5/10.12.2008г. по тълкувателно дело№20/2007 е неотносимо към конкретния правен спор и не налага различен правен извод. Нещо повече, съдът е длъжен при постановяване на своя акт да съобрази тълкуването на закона, дадено в посоченото тълкувателно решение,, а именно - че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, вр. чл. 32, ал. 2 ЗА. Съдът не може да откаже да разгледа оспорване на областния управител по съображения, че актът на общинския съвет не е административен акт. Право на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им основава допустимост на конкретното оспорване. Като е приел друго - че оспорването на областния управител на област Хасково е насочено срещу акт не подлежащ на съдебно оспорване и като такова е недопустимо по смисъла на чл.159,т.1 от АПК, Административен съд- Хасково е постановил неправилно определение, при неправилно приложение на материалния закон, което налага отмяната на това определение, а делото следва да се върне на същия съд - за продължаване на съдопроизводствените действия. В рамките на това производство Областният управител на област Хасково обжалва Определение№1902/04.03.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково и в частта му, с която Областната администрация на Област Хасково е осъдена да заплати на Общински съвет – Минерални бани разноски по адм.д. №268/2025г. в размер на 650лв.Настоящият съдебен състав намира, че обжалваното определение в тази му част следва да бъде отменено като при разглеждане на правния спор първоинстанционният съд трябва са се произнесе по всички направени по делото разноски и ги присъди съобразно изхода от спора. Водим от изложените съображения и на основание чл.236, във връзка с чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение