Определение № 10382 от 31.10.2023 г. на ВАС по адм. д. № 8441/2023 г.

Производството е по чл. 229 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по частна жалба от Областния управител на Област- Благоевград и по частна жалба от И. Акшаров,Р. Юруков, А. Топурска, А. Пандурска и Г. Бузов, всички – от гр. Благоевград чрез адв.М.Байкушев срещу Определение № 726 от 21.04.2023г. по адм. д. № 900/2022г. по описа на Административен съд - Благоевград, с което оспорванията на двете групи частни жалбоподатели срещу Решение № 332 по Протокол № 14/16.09.2022г. на Общински съвет – Благоевград са оставени без разглеждане и производството по делото е прекратено. Частните жалбоподатели твърдят неправилност на обжалваното прекратително определение, искат отмяната му и връщане на делото за продължаване на съдопроизводствените действия. В срока по чл.232 от АПК от насрещната страна, Общински съвет – Благоевград, по делото не е депозирано писмено възражение на частните жалби. Частните жалби са подадени в преклузивния срок по чл. 230 АПК от надлежни страни против подлежащ на обжалване съдебен акт, неблагоприятен за жалбоподателите, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество, частната жалба на областния управител на област - Благоевград е основателна, а частната жалба, предявена от жалбоподателите – физически лица, е неоснователна по следните съображения: Делото пред АС - Благоевград е образувано по оспорване от областния управител на област- Благоевград, инкорпорирано в негова Заповед № ОА-АК-307 / 13.10.2022г., срещу Решение № 332 по Протокол № 14/ 16.09.2022г. на Общински съвет –Благоевград, с което на основание чл.21, ал.1, т.10 от закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/, чл.5, ал.1, т.5 и чл.13 от Закона за общинския дълг / ЗОД/ и чл. 9 от местната Наредба за условията и реда за провеждане на обществено обсъждане на проекти за поемане на дългосрочен общински дълг общинският съвет е взел решение община Благоевград да сключи договор за финансиране на допустим проект с ДЗЗД“Фонд за устойчиви градове“, по силата на който да поеме дългосрочен общински дълг с максимален размер на дълга: 17 348 339 лева във валута: лева и при срок за погасяване – до 240 месеца при допълнителни параметри, подробно описани в решението. Срещу същото решение на общинския съвет е предявена жалба и от втората група частни жалбоподатели, по повод която е образувано адм.д. № 905/2022г. по описа на Административен съд – Благоевград, производството по което е присъединено към адм.д. № 900/ 2022г. /АС-Благоевград с Определение № 1681/19.10.2022г. С обжалваното в настоящото производство определение АС-Благоевград е оставил без разглеждане жалбите на областния управител на област Благоевград,И. Ашкаров, Р. Юруков, А. Топурска, А. Пандурска и Г. Бузов против Решение № 332 от Протокол № 14/16.09.2022г. на Общински съвет – Благоевград и е прекратил производството по адм.д. № 900/2022г. по описа на АС- Благоевград. За да стигне до този правен резултат, съдът е приел, че решението за поемане на общински дълг няма характера на властническо волеизявление, поради което не съставлява нито общ, нито индивидуален административен акт.Отделно от това съдът е заключил, че правното действие от решението за поемане на дълг е опосредено от приемането на общинския бюджет. Доколкото решението за поемане на общински дълг е волеизявление на плоскостта на гражданското право, с което се упражнява правото на общинския съвет по управление на общинската собственост и няма характер на властническо волеизявление, нито гражданите, нито областният управител могат да го оспорват, доколкото правомощието на областния управител по чл.45, ал.8 вр. ал.3 от ЗМСМА е допустимо само спрямо постановени от общинския съвет административни актове – индивидуални, общи или нормативни. По отношение гражданите – жалбоподатели административният съд е развил и допълнителни доводи за недопустимост на жалбите – за тях липсва пряк и непосредствен правен интерес от оспорване, тъй като въздействието от поемането на дълга върху правната сфера на представителите на местната общност е опосредено от приемането на общинския бюджет. Неправилен е решаващият извод на Административен съд- Благоевград за това, че решението на ОбС- Благоевград не съставлява властническо волеизявление, съответно – не е административен акт. Решението за поемане на общински дълг по своя характер е властническо волеизявление на приравнен на административен орган по смисъла на чл. 21 АПК, което може да засяга права и законни интереси на граждани и организации, поради което подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. То е взето на основание чл. 21, ал. 1, т. 10 ЗМСМА във връзка с чл. 3, т. 2, чл. 4, т. 1, чл. 17, ал. 1 от Закона за общинския дълг и чл. 32, ал.1 от Закона за публичните финанси. Решението на общинския съвет е резултат от съблюдаването на законоустановена процедура, която стартира с предложение от кмета на общината за поемане на общински дълг, което следва да отговаря на определени условия (чл. 14 от ЗОД ), едно от които е проектът, който ще се финансира да е от полза на местната общност, както и към него да има определени приложения (чл. 14, т. 2, т. 3, чл. 15, ал. 3, изр. последно ); предложението от кмета трябва да се предхожда от оповестяване и обсъждане на проекта от местната общност. Самото решение на Общинския съвет следва да има определено съдържание (чл. 17, ал. 1 от ЗОД ) и да е прието при определено мнозинство (ал. 2 на чл. 17 ) или след провеждане на местен референдум. Приемането на решението на Общинския съвет за поемане на общински дълг, освен наличието на определени предпоставки, изисква и отсъствието на предвидените в закона пречки (чл. 17а, ал. 1 от ЗОД и § 2, ал. 1 от ПЗР на ЗОД ). Следователно, поемането на общински дълг е резултат от осъществяването на сложен фактически състав. Освен това решението на Общинския съвет за поемане на общински дълг пряко влияе на общинския бюджет, тъй като изпълнението му ще се отрази в приходната и разходната му част. С ТР № 2 от 16.04.2013 г. на ВАС по т. д. № 4/2011 г. се прие, че съдебен контрол на решенията на общинските съвети по чл. 21, ал. 1, т. 6 от Закона за местното самоуправление и местната администрация е допустим. Следва да се приеме същото и за решенията на Общинския съвет, които пряко влияят на съдържанието на общинския бюджет, каквото е процесното обжалвано решение. В ЗОД не е изключен изрично съдебният контрол върху решението на Общинския съвет по чл. 17 от ЗОД, като то не попада и в хипотезите, предвидени в чл. 128, ал. 3 от АПК. Обжалваното решение на общинския съвет, с оглед съблюдаваната процедура при приемането му, неговото съдържание и форма следва да се квалифицира като общ административен акт. В посочения смисъл е и следната съдебна практика на Върховния административен съд: Определение № 3347 от 11.03.2014 г. по адм. д. № 16004/2013 г., Определение № 10369 от 24.07.2014 г. по адм. 8437/2014 г., Решение № 7538 от 29.05.2012 г. по адм. д. № 12573/2011 г. и Решение № 8034 от 30.06.2016 г. по адм. д. № 9753/2015 г., Определение № 1235 от 31.01.2017г. по адм. д. № 1106/2017г., VІІІ отд. на ВАС. Предвид изложеното, обратно на приетото от първоинстанционния съд, решението на общинския съвет, с което се дава съгласие за поемане на общински дълг, представлява административен акт, тъй като с него се създават задължения за общината като публично-правен субект. Това засягане е пряко, защото с решението се осъществява управление на публични средства. Въпреки, че контролът върху възникването и управлението на общинския дълг е възложен на Сметната палата, това не изключва съдебният контрол за законосъобразност на акта. По горните съображения, както и на основание възприетото с ТР № 5 от 10.12.2008г. на ВАС по т.д. №20/2007г., областният управител има право да оспори процесното решение. По отношение жалбоподателите- физически лица обаче е налице второто основание, прието от административния съд, за недопустимост на първоинстанционното производство. Актът не засяга пряко права и законни интереси на гражданите-жалбоподатели, следователно те нямат интерес да го обжалват. Правният интерес от оспорването на всеки вид административен акт е абсолютна положителна процесуална предпоставка за допустимост на жалбата против акта до съда. Съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на РБ гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените със закон. Според решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к. д. № 18/1995 г. на Конституционния съд на РБ задължително конституционно условие е обжалваният акт да засяга лицето, което го обжалва. Наличието на такова "засягане" е необходимото условие за възникване на процесуален правен интерес от съдебно обжалване. Затова съдебната практика и теорията винаги са били трайни в разбирането, че правният интерес трябва да е пряк, личен и непосредствен. В конкретния случай частните жалбоподател – физически лица, макар съставляващи част от местната общност по смисъла на §1, т.4 ДР на ЗОД, нямат пряк и непосредствен личен интерес от оспорване на процесното решение, тъй като то не рефлектира пряко и непосредствено върху тяхната правна сфера.Въздействието на поемането на общински дълг върху правната сфера на жителите на общината не е пряко, а е опосредено от приемането на общинския бюджет - чл.39, ал.1 от Закона за публичните финанси, което обстоятелство изключва наличието на пряк, личен и непосредствен интерес у тази група оспорващи. Съобразно приетото с ТР №2/16.04.2013г. на ОСС на ВАС по т.д. №4/2011г. актът по приемане на общинския бюджет подлежи на съдебен контрол за законност и именно в рамките на това оспорване следва да се прецени корелацията на конкретното решение за поемане на дълг с определения в бюджета максимален размер на общинския дълг. Предвид всичко изложено, настоящият съдебен състав намира, че определението на АС- Благоевград, с което е оставено без разглеждане оспорването на областния управител на област – Благоевград срещу Решение № 332 по Протокол № 14/ 16.09.2022г. на Общински съвет –Благоевград и производството по делото по отношение този оспорващ е прекратено е неправилно и следва да бъде отменено, а делото в тази част – върнато на административния съд за продължаване на съдопроизводствените действия. Същото определение в частта му, в която жалбата на И. Ашкаров, Р. Юруков, А. Топурска, А. Пандурска и Г. Бузов срещу същия акт на общинския съвет е оставена без разглеждане и производството по отношение тези жалбоподатели е прекратено, като правилно следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на осн. чл. 236 вр. чл. 221, ал. 2, предл. първо и второ АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение