Определение № 12381 от 03.12.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8866/2025 г.

Производството е по чл.229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по частна жалба на Инициативен комитет „Възраждане ІV“ на живущите в гр.Варна, ж.к.“Възраждане“І и ІV, чрез председателя М. Петров, [ЕГН], срещу Определение № 12933/03.12.2024г., постановено по адм.д. № 2446/2024г. по описа на Административен съд(АС) – Варна, както и по частен протест, подаден от прокурор при Районна прокуратура – Варна срещу Определение № 1555/11.02.2025г., постановено по същото дело.

С обжалваното Определение № 12933/03.12.2024г., съдът на основание чл. 158, ал. 3, вр. чл. 151, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс(АПК) е оставил без разглеждане жалбата на Инициативен комитет „Възраждане ІV“ срещу решение № 327-2 на Общински съвет – Варна по протокол № 15/26.09.2024 г. и пржизводството по делото е прекратено.

С обжалваното Определение № 1555/11.02.2025г., на основание чл. 159, т. 1 от АПК, съдът е оставил без разглеждане протеста на прокурор от Районна прокуратура – Варна срещу Решение № 327-2 на Общински съвет – Варна по протокол № 15/26.09.2024 г. и производството по делото е прекратено.

В частната жалба на Инициативен комитет „Възраждане ІV“ на живущите в гр.Варна, ж.к.“Възраждане“І и ІV, се излагат доводи за неправилност и незаконосъобразност на оспорения съдебен акт. Твърди се, че Инициативният комитет е организация по смисъла на §1, т.2 от ДР на АПК, обособен въз основа на закон, съответно разполага с административна правосубектност и възможност да бъде страна в административното и съдебно-административното производство. Моли за отмяна на Определение № 12933/03.12.2024г., адм.д. № 2446/2024г. на АС-Варна.

В частния протест на прокурорът от Районна прокуратура – Варна се излагат доводи, че оспореният акт на ОбС-Варна, съгласно чл. 8, ал.11 от Закон за общинската собственост(ЗОбС) и чл.45 от Закон за местното самоуправление и местната администрация(ЗМСМА), подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Моли за отмяна на Определение № 1555/11.02.2025г., адм.д. № 2446/2024г. на АС-Варна, като неправилно и незаконосъобразно.

Община – Варна, чрез процесуален представител, в писмено становище, излага подробни съображения за неоснователност на частната жалба и частния протест.

Общински съвет – Варна не изразява становище по частната жалба и частния протест.

Върховният административен съд, състав на трето отделение, като обсъди доводите на страните и извърши проверка на обжалваните определения по чл.218, ал.1 и ал.2 АПК, вр. с чл.236 АПК, приема следното:

Частните жалби са подадени в срока по чл.230 АПК и от надлежни страни, поради което са процесуално допустими.

По основателността им, настоящият състав на касационната инстанция преценява следното:

Първоинстанционното съдебно производство е образувано по подадена жалба от Инициативен комитет „Възраждане ІV“ на живущите в гр.Варна, ж.к.“Възраждане“І и ІV и протест от прокурор при районна прокуратура – Варна срещу Решение № 327-2 на Общински съвет – Варна, взето по протокол № 15/26.09.2024 г. ОбС е бил сезиран с предложение на Кмета на Община Варна относно кандидатстването на Община Варна по процедура чрез директно предоставяне на средства от Механизма за възстановяване и устойчивост на конкретни крайни получатели за изпълнение на инвестиции BG-RRP-11.018 „Изграждане и оборудване на нови социални и интегрирани здравно-социални услуги за резидентна грижа и специализирани социални услуги за лица с увреждания“. По този механизъм за Община Варна е определено финансиране за създаване на две социални услуги резидентна грижа за пълнолетни лица с интелектуални затруднения и един център за специализирана подкрепа за лица с увреждания и техните семейства. Община Варна е допустим кандидат по смисъла на т. 9 от условията и трябва да подаде едно проектно предложение.

На 13.09.2024 г. кметът на Община – Варна е внесъл предложение до Общински съвет – Варна, изготвено съгласно условията за кандидатстване, ведно с представени писма за съгласуване на предложения терен за изграждане на социалните услуги в гр. Варна, ж.к. „Възраждане“ – ІV м.р., ПИ 10135.3511.560, представляващ поземлен имот с площ 6 646 кв.м съгласно Акт за общинска собственост № 5225/13.10.2008 г. от Агенция за качеството на социалните услуги, Акт за частна общинска собственост, скица на поземления имот.

Предложението е разгледано в Постоянна комисия „Социални дейности и жилищна политика“, която дава положително становище по т. 1 от Протокол № 8/19.09.2024 г., в Постоянна комисия „Финанси и бюджет“, която гласува единодушно предложението на кмета по финансовата му част по т. 6 от Протокол № 9/19.09.2024 г., и в Постоянна комисия „Собственост и стопанство“ към ОбС, която по т. 1 от Протокол № 14/24.09.2024 г. дава положително становище.

Предложението е включено в дневния ред на Петнадесетото заседание на Общински съвет – Варна, проведено на 26.09.2024 г., т. 2.

На проведеното заседание, единодушно от присъстващите общински съветници, е прието обжалваното Решение № 372-2 със съдържание, идентично на предложението на кмета, а именно:

Упълномощава Кмета на Община Варна да подпише всички необходими документи, свързани с подготовка на проектното предложение и подписване на договор за финансиране по процедура чрез директно предоставяне на средства от Механизма за възстановяване и устойчивост на конкретни крайни получатели за изпълнение на инвестиции BG-RRP-11.018 „Изграждане и оборудване на нови социални и интегрирани здравно-социални услуги за резидентна грижа и специализирани социални услуги за лица с увреждания“ с местонахождение: гр.Варна, ж.к.“Възраждане“, в УПИ І – „За жилищно и обществено строителство“, кв.15, ж.к.“Възраждане“-ІV микрорайон(ПИ 10135.3511.560), представляващ поземлен имот с площ 6 646,00 кв.м. – предмет на АОС №5225/13.10.2008г.

Дава съгласие на Кмета на Община Варна да подаде проектно предложение;

Взема решение недвижимият имот общинска собственост да бъде предоставен на Дирекция „Социални дейности“ при Община Варна за изпълнение на проект по процедурата за период не по-малък от 5 години след датата на приключване на дейностите по инвестицията и одобрение на искането за окончателно плащане;

Дава съгласие Община Варна да се задължи, създадените по процедурата чрез директно предоставяне на средства две социални услуги, да бъдат поддържани минимум 5 години след датата на приключване на дейностите по инвестицията и одобрение на искането за окончателно плащане от страна на Структура за наблюдение и докладване;

Дава съгласие Община Варна да се задължи предназначението на сградите, обект на интервенция по инвестицията, да не бъде променяно за период не по-малък от 5 години след датата на приключване на дейностите по инвестицията и одобрение на искането за окончателно плащане от страна на Структура за наблюдение и докладване;

След одобрението на проектното предложение по процедурата, Община Варна да осигури средства от общинския бюджет за мостово финансиране за съответната година преди възстановяване на средства от Програмата.

Решението е взето на основание чл.`17, ал.1, т.1 и т.7 и чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал.2 от ЗМСМА, според който общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Допуснато е на осн. чл.60, ал.1 АПК, предварително изпълнение на решението. Публикувано е на сайта на 02.10.2024г.

При така установената фактическа обстановка, административният съд е приел от правна страна недопустимост на оспорването от Инициативния комитет, и от прокурорът от РП-Варна.

1. Относно оспорването от Инициативен комитет „Възраждане ІV“ на живущите в гр.Варна, ж.к.“Възраждане“І и ІV, към жалбата е приложен Протокол на общо събрание на инициативен комитет от 05.10.2024г., на което е взето решение да бъдат предприети действия по оспорване на Решение № 372-2/26.09.2024г. на ОбС-Варна, избран е управител и председател – М. Петров и заместник – Е. Желева, приети са членове. Към протокола е приложен присъствен лист с три имена, адрес и подписи на 51 лица. Изготвени са сигнали до ОбС-Варна, РП-Варна, Областен управител-Варна от 09.10.2024г., с които се изразява несъгласие с избора на имот, върху който ще се изграждат социални услуги. Приложена е подписка за несъгласие за изграждане и оборудване на две социални услуги за резидентна грижа и иден център за специализирана подкрепа за лица с увреждания и техните семейства в гр. Варна, ж.к. възраждане 4, ПИ 10135.3511.560.

С разпореждане №10585/17.10.2024г., съдът при преценка допустимостта на жалбата, е оставил същата без движение като е указал на жалбоподателя да представи удостоверение за съществуването и представителството; да представи доказателства за внесена държавна такса в размер на 10 лв.; да обоснове правен интерес от обжалване на конкретното решение, като посочи какви негови права или законни интереси засяга и/или какви задължения създава за обжалващия.

С уточняваща молба от 30.10.2024г. жалбоподателят, чрез председателя М. Петров, се сочи, че инициативния комитет са граждани, обособени в качеството им на живущи в ж.к. „Възраждане“ – и ІV, обединени поради несъгласието си с взетото решение на ОбС, че не е юридическо лице, нито дружество по смисъла на ТЗ, а е свободна форма на гражданска инициатива с единствена цел това решение да бъде отменено. Интересът си от обжалването обосновават с несъгласието си имотът да бъде ползван за такива нужди, вместо да бъде изградена детска ясла и градина, което е в противоречие с чл.11 от ЗОбС.

С обжалваното Определение № 12933/03.12.2024г., съдът на основание чл. 158, ал. 3, вр. чл. 151, т. 1 АПК, приема че не са изпълнени указанията, поради което е прекратил производството. Съдът, позовавайки се на чл. 147, ал. 1 от АПК, съгласно която разпоредба право да оспорват административни актове имат гражданите и организациите, чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него или за които той поражда задължения, приема че инициативният комитет не е правосубектен да оспорва решението на ОбС.

Определението е валидно, допустимо и правилно.

Законосъобразно административният съд е прекратил производството по делото по отношение на инициативния комитет, констатирайки липсата на доказателства за процесуална правоспособност. Инициативният комитет не е регистриран като юридическо лице и като неперсонифициран субект за него не е възникнало право на съдебно оспорване.

Статутът на инициативния комитет е уреден в Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС). Прякото участие се осъществява чрез няколко форми: референдум, гражданска инициатива, европейска гражданска инициатива и общо събрание на населението - съгласно чл. 3, ал. 1 от закона. Гражданската инициатива от своя страна е национална гражданска инициатива и местна гражданска инициатива. В случая е организирана местна гражданска инициатива, осъществена чрез подписка, организирана от инициативен комитет на територията на Община Варна с цел - решаване на въпрос от местно значение съгласно чл. 46 от ЗПУГДВМС.

Съобразно чл. 147, ал. 1 АПК, право да оспорват административния акт имат гражданите и организациите чиито права, свободи или законни интереси са нарушени или застрашени от него, или за които той поражда задължения. Съгласно § 1 от ДР на АПК "организация" е юридическо лице или сдружение на юридически или физически лица, което е организационно обособено въз основа на закон. При липса на доказателства за организационно обособяване на инициативния комитет съобразно изискванията на закона, се налага изводът, че жалбоподателят е неправосубектен. Този извод се налага, защото организационната обособеност може да бъде или съобразно Закона за юридическите лица с нестопанска цел, в какъвто смисъл доказателства не са представени, или по ЗПУГДВМС. Представените доказателства сочат на формирана местна гражданска инициатива именно по ЗПУГДВМС, но съгласно този закон правомощията на местната гражданска инициатива се изразяват само в отправяне на предложения до общинския съвет, кмета на общината, на района или на кметството, или до областни или регионални органи на изпълнителната власт за решаване на въпроси от местно значение. Местната гражданска инициатива може да прави предложения до общинския съвет, до кмета на общината, на района или на кметството, или до областни или регионални органи на изпълнителната власт за решаване на въпроси от местно значение, което право се осъществява чрез подписка. Това са законоустановените правомощия на инициативния комитет. Законът не предвижда тази форма на гражданско обединение да има право на обжалване на административни актове. Възможността за организиране на местна гражданска инициатива за решаване на въпроси от местно значение е строго определена в закона и тя не включва правомощия от рода на упражненото право на жалба срещу решение на общински съвет-Варна. Дори и легитимно да са избрани инициативен комитет и председател, правомощията им не включват подаване на жалби срещу административни актове, респ. мълчаливи откази, оспорвани по предвидения в АПК ред. Целта на инициативния комитет, за която е създаден, могат да бъдат постигнати не чрез пряко обжалване по реда на АПК, а чрез сезиране на Прокуратурата, която да упражни правомощията си за законност. В случая, това е направено като инициативния комитет е сезирал РП-Варна, която е протестирала решението на ОбС.

По изложените съображения правилно административният съд е оставил без разглеждане жалбата на Инициативен граждански комитет „Възраждане ІV“. Обжалваният съдебен акт е правилен и следва да бъде оставен в сила.

2. За да постанови обжалваното Определение № 1555/11.02.2025г., на основание чл. 159, т. 1 от АПК, съдът е приел, че оспореното решение на общинския съвет не е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1-4 от АПК, тъй като с него не се създават права или задължения, не се засягат непосредствено права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации. То не представлява властническо волеизявление, което да предизвиква пряко правни последици и да има задължителен характер, и при нужда да може да бъде изпълнено с помощта на държавната принуда. Решението не е и нормативен административен акт, нито общ административен акт, защото не отговаря на легалните дефиниции на чл. 65 и 75 от АПК. Крайната цел на оспореното решение е да обезпечи и позволи комплектоването на документите за кандидатстване, като според съда то има организационен и подготвителен характер във връзка с процедурата за кандидатстване. Доколкото се изисква за кандидатстване в процедурата обектите, финансирани по този ред, да бъдат върху общинска собственост и към пакета документи за кандидатстване да бъде приложено решение на общинския съвет, с което да се декларира, че създадените по процедурата социални услуги ще бъдат поддържани и че предназначението на сградата/сградите, обект на интервенция по инвестицията, няма да бъде променяно минимум 5 години след датата на приключване на дейностите по инвестицията и одобрение на искането за окончателно плащане, то съдът приема, че с първите две разпореждания от решението се цели стабилитет на действията на кмета по кандидатстването, т.к. съгласно чл. 8, ал. 1 от Закона за общинската собственост, управлението на общинската собственост се извършва под общото ръководство и контрол на общинския съвет.

Относно останалите разпореждания в оспореното решение, съдът е приел, че не представляват разпореждане с общинско имущество, а съгласие за определени бъдещи действия на общината по управление на имуществото и поемане на бъдещи задължения след успешното завършване на процедурата за финансиране. Според съда, оспореното решение не съдържа никакви волеизявления, представляващи разпореждане с общинско имущество, нито възлага задължение на кмета да извърши такива разпоредителни действия и след като оспореното решение на Общински съвет Варна няма характеристиките на административен акт по чл. 21, ал. 1-4 от АПК, подаденият срещу решението протест се явява недопустим и като такъв е оставен без разглеждане, а образуваното производство е прекратено.

Определението е валидно, допустимо и правилно.

При постановяването му, съдът правилно е отчел и съобразил приложимите правни норми.

При така установеното от фактическа страна, законосъобразни са изводите на първоинстанционния съд, че предявеният протест се явява недопустим, тъй като в конкретния случай не е спазено изискването на чл.159, т.1 АПК. Изискването за наличие на годен за оспорване административен акт е императивно и е условие за допустимост на жалбата или протеста, като решаващият съд подробно и мотивирано е съобразил всяка част от процесното решение на ОбС.

По силата на чл.127, т.5 от Конституцията на Република България Прокуратурата следи за спазване на законността, като предприема действия за оспорване незаконосъобразни актове пред съда в случаите предвидени в закон, като не е необходимо обосноваването на правен интерес от оспорването. Това правомощие на прокуратурата досежно административното производство е уредено с разпоредбите на чл.16, във вр. с чл.147, ал.2 и чл.184 от АПК.

Съгласно чл. 16, ал. 1 от АПК прокурорът предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни и съдебни актове, участва в административни дела в предвидените случаи, започва или встъпва във вече образувани по този кодекс производства и когато прецени, че това се налага от важен държавен или обществен интерес. В случая, прокурорът от РП-Варна е внесъл протест срещу акт на орган на местното самоуправление, който няма характер на административен акт.

В съответствие с чл.21, ал.1 от АПК индивидуален административен акт е изричното или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации (§1, т.2 от ДР на АПК). Съществените белези, които определят издадения акт от административен орган (в случая общински съвет), като индивидуален административен акт е властническият характер на волеизявлението, насочеността - адресатите на този акт, дали с него непосредствено се създават права или задължения, или се засягат права, свободи или законни интереси.

Решението на ОбС е взето на основание чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, според която разпоредба общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Решението е взето в изпълнение на процедурата по кандидатстването на Община Варна по процедура чрез директно предоставяне на средства от Механизма за възстановяване и устойчивост на конкретни крайни получатели за изпълнение на инвестиции BG-RRP-11.018 „Изграждане и оборудване на нови социални и интегрирани здравно-социални услуги за резидентна грижа и специализирани социални услуги за лица с увреждания“. Т.е. решението е необходима част от тази процедура и като процедурен акт, съгласно чл.21, ал.5 АПК не подлежи на самостоятелно обжалване. Частта от решението относно недвижимият имот - общинска собственост, да бъде предоставен на Дирекция „Социални дейности“ при Община Варна за изпълнение на проект по процедурата за период не по-малък от 5 години след датата на приключване на дейностите по инвестицията и одобрение на искането за окончателно плащане, не е акт, с който се извършват разпоредителни действия, нито действия на обикновено управление, като не се променя предназначението на имота. Като такъв, актът на ОбС не попада в хипотезата на чл.8, ал.11 ЗОбС, както се твърди в протеста на прокуратурата, съответно в тази част решението не е такова по чл.21, ал.1, т.8 ЗМСМА.

Правилен и обоснован е изводът на първоинстанционния съд, че оспореното решение не е индивидуален административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК, а и не е общ административен акт, доколкото не притежава такива белези. След като не е административен акт, то и съдебният контрол спрямо него е недопустим.

Наличието на годен за атакуване административен акт е процесуална предпоставка за образуване на административно производство от категорията на абсолютните, а липсата му води до недопустимост на съдебно административното производство съгласно чл.159, т.1 от АПК. Като е приел, че оспореното решение на Общински съвет – Варна, не носи белезите на индивидуален административен акт и оспорването му пред административния съд е процесуално недопустимо, Административен съд - Варна е постановил правилно определение. Затова то следва да бъде оставено в сила.

По изложените съображения и на основание чл.221, ал.2, предл.1 във вр. с чл.236 от АПК Върховният административен съд, трето отделение,