Определение № 11338 от 21.11.2023 г. на ВАС по адм. д. № 10485/2023 г.

ОТМЕНЯ Определение №8059 от 21.09.2023г. по адм. дело №8971/2023г. по описа на Административен съд – София град. ВРЪЩА делото на същия съдебен състав на Административен съд – София град – за продължаване на дължимите процесуални действия по него. Определението не подлежи на обжалване. Вярно с оригинала, Председател: /п/ ГЕОРГИ ГЕОРГИЕВ секретар: Членове: /п/ ЮЛИЯ ТОДОРОВА /п/ ЯВОР КОЛЕВ Особено мнение на съдия Юлия Тодорова Особено мнение: Подписвам определението с особено мнение, защото считам, че отмененото Определение №8059/21.09.2023 г. на Административен съд София – град, постановено по адм. дело №8971/2023 г. е правилно. Оспорената по първоинстанционното дело Заповед № ЛС-04-339/25.07.2023 г. на министъра на правосъдието, е постановена във връзка с възникналото по-рано мандатно правоотношение между министъра на правосъдието и жалбоподателката Н. Димитрова, съгласно граждански договор за възлагане на управление рег. №93-00-404/30.11.2021 г. Според този договор тя следва да управлява и представлява ДП „Фонд затворно дело“. Договорът е сключен за срок не повече от 3 години, считано от 30.11.2021 г. до провеждане на конкурс. Така очертаното мандатно правоотношение е гражданскоправно такова, а не административно, защото страните са равнопоставени правни субекти, с произтичащите от това права и задължения, които те имат на базата на договора и гражданските закони, респ. Търговския закон. Видно от разпоредбата на чл. 37, ал. 1 ЗИНЗС Държавно предприятие „ Фонд работно дело“ има статут на държавно предприятие по смисъла на чл. 62, ал. 3 от Търговския закон, като съгласно чл. 38, ал. 3 ЗИНЗС органи на управление на това предприятие са: 1. министърът на правосъдието; 2. управителният съвет; 3. изпълнителният директор. С ПМС № 106 от 13.05.2003 г. (обн., ДВ., бр. 48 от 23.05.2003 г., доп., ДВ, бр. 95/29.11.2005 г.) е приет Правилник за устройството и дейността на ДП „ФЗД“, който допълнително е обявен в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел (ответникът цитира разпоредби от правилник, който не е обявен в ТРРЮКНЦ). В чл. 9, т. 1 от Правилника е регламентирано, че министърът на правосъдието упражнява правото на собственост на държавата в държавното предприятие, а в т. 2 е казано, че министърът на правосъдието назначава и освобождава членовете на УС и изпълнителния директор, сключва и прекратява договорите за управление с тях и определя възнагражденията им. Следователно, макар ДП „ФЗД“ да е публично предприятие по смисъла на чл. 2, т. 1 от Закона за публичните предприятия (ЗПП), поради което приложение намират правилата за избор на орган на управление, регламентирани в ЗПП и ППЗПП, то ЗПП и ППЗПП посочват единствено вида на процедурата – конкурс за избор на членовете на органите за управление на публичните предприятия, като самото провеждане се предоставя на органа, който упражнява правата на държавата в юридическото лице, който определя и правилата за този конкурс. Поради това, процедурата по избор на управител не променя характера на акта за избор на управител, тъй като органът, който осъществява правомощията на държавата в държавното предприятие не действа при конкурсната процедура като орган на власт. Правоотношенията във връзка с управлението на държавното предприятие не са административни, не са подчинени на принципа на власт и подчинение, поради което възникването и прекратяването им не се урежда от правилата на административното право и процес. Съответно, актовете, с които възникват, изменят и се прекратяват правоотношенията с членовете на управителния съвет имат гражданскоправен характер и не подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Тези актове следва да се оспорят пред гражданския съд в случай на възникнал спор по мандатното правоотношение. Дори и да се приеме, че оспорената заповед носи белезите на административен акт, то предвид липсата на правна уредба в специалния закон – ЗПП за нейната обжалваемост по реда на АПК пред съда, не може да се заключи, че приложение в случая следва да намери разпоредбата на чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България, по следните съображения: С Решение № 2 от 14 февруари 2023 г. по конституционно дело № 1 от 2022 г. (обн. ДВ. бр.17 от 21 февруари 2023 г.) Конституционният съд на Република България се произнесе по искане на пленума на Върховния административен съд (ВАС) за даване на задължително тълкуване на чл. 4, ал. 1, чл. 119, ал. 2, чл. 120, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията във връзка с отговор на въпроса: "Изисква ли принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, всички спорове за законността на актовете и действията на административните органи да бъдат подведомствени на административните съдилища, включващи Върховния административен съд, предвиден в чл. 119, ал. 1 и чл. 125 от Конституцията, и специализираните административни съдилища, създадени по силата на чл. 119, ал. 2 от Конституцията?" С решението си КС прие, че принципът на правовата държава, закрепен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, не изисква всички спорове за законност на актовете и действията на административните органи да бъдат разглеждани от специализираните административни съдилища, създадени на основание чл. 119, ал. 2 от Конституцията. Следва да бъде посочено, че в своята практика КС застъпва становище, че "въпрос на държавна политика и законодателна целесъобразност, а не на конституционосъобразност" е какви конкретни правни спорове обикновеният законодател ще включи в компетентността на създадените от него на основание чл. 119, ал. 2 от Конституцията специализирани съдилища (Решение № 10 от 15.11.2011 г. по конституционна дело № 6/2011 г.). В този аспект следва да се подчертае, че „всяко установявано от законодателя изключение от съдържащото се в закона общо правило трябва да се основава на "сериозни и основателни причини" (Решение № 18 от 14.11.1997 г. по к.д. № 12/1997 г., Решение № 3 от 6.04.2014 г. по к.д. № 10/2013 г.), като изключението следва да е ясно и точно формулирано и основаващо се на ясен и точен критерий, който да обуслови нуждата от изключението (Решение № 12 от 28.11.2013 г. по к.д. № 9/2013 г.). Същевременно принципът на правовата държава не позволява тези изключения да се извършват чрез "внезапни, неочаквани и непропорционални на конституционните стандарти законодателни промени" (Решение № 8 от 27.06.2017 г. по к.д. № 1/2017 г.). Както е прието в Решение № 3 от 6.03.2014 г. по к.д. № 10/2013 г. Принципно положение, съобразено с чл. 4, ал. 1 от Конституцията, е, че всяко изключение, което законодателният орган установява, следва да се тълкува и прилага ограничително, т.е. изключенията следва да бъдат въвеждани само тогава, когато общата уредба не удовлетворява потребността от въвеждане на диференциран подход при регулирането на конкретна група обществени отношения при наличието на сериозни и основателни причини за това. В тази насока е достатъчно да се припомни, че законодателната целесъобразност може и следва да се упражнява само в конституционно установените граници, както е приел Конституционният съд с Решение № 18 от 1997 г. по к.д. № 12 от 1997 г. (вж. и Решение № 7 от 1995 г. по к.д. № 9 от 1995 г.). Обратното виждане означава единствено нормотворчески произвол, при който би се оказало, че развивайки своята законодателна дейност, Народното събрание не е обвързано от конституционните принципи и ценности. Посочените принципни разрешения на общо основание следва да намерят приложение и по отношение на установяваните от законодателя изключения от общото правило относно компетентността на специализираните административни съдилища (доколкото такива съществуват) да разглеждат правните спорове между страните в административните правоотношения“. Законодателят е уредил изрично в чл. 120, ал. 2 Конституцията единствено тази форма на контрол за законност, но не е обвързал формата на контрол с вида на съдилищата по чл. 119, ал. 1 и 2. Предоставил е това на обикновения законодател. Поради което и предвид Решение № 2 от 14 февруари 2023 г. по конституционно дело № 1 от 2022 г. (обн. ДВ. бр.17 от 21 февруари 2023 г.), се налага извод, че принципът на правовата държава не изисква спорът за законосъобразност на обжалвания акт да бъде подсъден за разглеждане от административния съд. Още повече, че се касае за упражняване правата на държавата в юридическо лице, което с оглед характера на процесните правоотношения не е субект на публичното право, а на гражданското право. По така изложените доводи считам, че след като актът не подлежи на съдебно обжалване пред административния съд, то спорът следва да се разгледа от местно компетентния граждански съд, а не от административния съд. При спор за подсъдност въпросът следва да бъде разрешен по реда на чл. 135, ал.5 АПК. Поради така изложеното, подписвам съдебното определение с особено мнение.