Определение № 5558 от 28.05.2025 г. на ВАС по адм. д. № 3695/2025 г.

Производството е по чл. 229, ал. 1, т. 1 от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Делото е образувано по частна жалба от С. З. С., в качеството й на Областен управител на Област – Хасково и представляващ областната администрация, срещу Определение№1804 от 27.02.2025г., постановено от Административен съд - Хасково по адм. дело № 321/2025г. по описа на съда за прекратяване производството по делото. Касаторът иска от съда да постанови съдебен акт, с който да отмени като нищожно Определение№1221 от 13.02.2025г., постановено по адм.д.№268/2025г. и на база неговата отмяна да отмени и Определение №1804 от 27.02.2025г. постановено по адм.д.№321/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. В жалбата се излагат доводи, че с атакуваното Определение№1804 от 27.02.2025г., постановено по адм. дело № 321/2025г. Административният съд - Хасково, съдът е прекратил производството по делото, с което Областният управител на област Хасково е обжалвал всички решения от сесията, проведена на 23.01.2025г. на Общинския съвет - Минерални бани, обективирани в Протокол № 15 от същата дата, както и че настоящото производство пред съда е образувано след разделяне на първоначалното оспорване, обективирано в Заповед№ АК-04-1/04.02.2025г. по почин от самия Административен съд – Хасково. Областният управител на област Хасково счита горецитираното определение, с което се прекратява производството по дело 321/2025г., за неправилно, незаконосъобразно и издадено в нарушение на процесуалните правила. Изтъква, че Областният управител на област Хасково след констатирани многобройни пороци в проведена незаконосъобразно сесия на Общинския съвет - Минерални бани на 30.12.2024г. е върнал на същия за ново обсъждане всички решения от тази дата на основание чл.45, ал. 4 от ЗМСМА и че общинският съвет в лицето на двама свои председатели свиква сесия първо на 23.01.2025г. - проведена и на 29.01.2025г.- непроведена, като състоялата се на 23 януари сесия се провежда отново незаконосъобразно и в нарушение на законите и Правилника за дейността на общинския съвет, както и че решенията, които се вземат от общинския съвет на тази сесия са нищожни и незаконосъобразни. В частната жалба се посочва още, че въз основа на подадена жалба от Областния управител на област Хасково в Административен съд – Хасково е образувано адм.д.№ 268/ 2025г. по описа на този съд, както и че била представена допълнителна молба с уточнения по отношение на правния интерес и конкретизация на закононарушенията, след което съдията докладчик по делото приел, че са налице основанията на чл.210, ал.2 от ГПК и на основание чл. 144 от АПК и разделил разглеждането по заповедта по оспорване на двадесет и едно отделни производства срещу всяко едно от взетите решения пред различни състави на съда. Подчертава се, че определението по разделяне на оспорването, за което е било образувано адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково е съобщено на касатора, но че в това определение било посочено, че същото не подлежи на обжалване. Конкретизира се, че в резултат на това разделяне е образувано и настоящото административно дело срещу Решение№206/23.01.2025г. на Общински съвет- Минерални бани. Твърди се, че при разглеждане на делата индивидуално, за всяко едно решение от оспорваните решения на общинския съвет поотделно се пристъпва към прекратяване на производствата, поради различни причини и на практика ще се постигне резултат, че решения, взети в грубо нарушение на закона, и при неспазване на предвидените законови процедури, носещи абсолютните белези на нищожност и незаконосъобразност, ще останат в сила и ще произведат правни последици и че тези последици ще са в ущърб на жителите на Община - Минерални бани, както и че съществува реална опасност подобно поведение от колективните органи на местното самоуправление да се мултиплицира. По конкретното производство касаторът отбелязва, че същественото е, че се атакува самото свикване и начин на работа на Общинския съвет-Минерални бани на проведената сесия на 23.01.2025г. Счита за безспорно, съобразно съдебната практика и Тълкувателно решение№ 3 от 25.07.2023г. по тълк.д.№ 5/2022г. на ВАС, че предмет на оспорване е втората сесия и нейните решения, а те са разгледани по един незаконосъобразен начин, тъй като общинският съвет не се свиква и не се разглеждат върнатите решения, съобразно изискванията на чл.45 от ЗМСМА, а на основание разпоредбите в чл.21 от ЗМСМА, като е посочено самостоятелно основание за: „ ...прегласуване на решения №№ 181,182, 183, 184, 185, 186, 187, 188, 189, 190 и 191 от 30.12.2024 г. на Общински съвет Минерални бани“, а именно чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА. Изтъква, че няма подготвени нови докладни записки, няма проведени заседания на комисиите на Общинския съвет, а всичко се прегласува единодушно отново, без мотиви и всякакви дебати. Акцентира, че самият Протокол № 15 от 23.01.2025г. от заседанието на Общинския съвет- Минерални бани е подписан само от председател, но не и от лицето, което го е изготвило технически и е било протоколчик на заседанието. Сочи, че спорното Решение№ 206 от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025г., касае актуализация структурата на общинска администрация - Минерални бани и че според съда това решението на общинския съвет по същество не представлява и по тази причина е лишено от съдебен контрол, както и от такъв, осъществяван от страна на Областния управител на област Хасково по чл. 45 от ЗМСМА. Акцентира, че жалбата на Областния управител, обективирана в първоначалното оспорване, касае цялостното обжалване на процедурата по провеждане на сесията и начина на гласуване на решенията, и че сега в условията на разделени производства касаторът е изправен пред невъзможността незаконосъобразно взети решения, част от които нищожни, да подлежат на контрол по законосъобразност, и така те ще влязат в законна сила и ще произведат своето действие.Намира, че при такава ситуация се достига до резултат, че при извършени нарушения от общинските съвети, касаещи свикването и начина на провеждане на заседанията им, няма орган, който да контролира това, т.е. Областният управител е лишен изцяло от законовите си правомощия по осъществяване на контрол за законосъобразност на приетите актове от органите на местното самоуправление. Счита, че съдът необосновано стеснява регламентираните законови правомощия на Областния управител като административен орган и с това се погазва установения правов ред. Твърди, че всички тези последици произлизат от Определение№1221 от 13.02.2025г. по административно дело № 268/ 2025г. на Административен Съд – Хасково, съдът разделил първоначалното оспорване на двадесет и едно отделни производства. Намира това определение за нищожно, поради факта, че то води до невъзможност за осъществяване на контрол за законосъобразност на приетите решения на сесията на 23.01.2025г. на Общински съвет - Минерални бани и дава възможност за заобикаляне на приетите законовите норми за работа на общинските съвети, предвидени в ЗМСМА. Областният управител на област Хасково подчертава, че оспорването на това определение и неговото разглеждане, е преюдициално пред всички останали. В заключение, Областният управител на Област Хасково иска от съда да отмени определението, с което се прекратява производството по адм.д.№321/2025г. по описа на Административен съд – Хасково като незаконосъобразно и издадено в нарушение на процесуалните правила. Ответникът Общински съвет – Минерални бани, представляван от Е. З. Ю., Председател и представляващ общинския съвет, депозира отговор на частната жалба, в който отговор заявява, че обжалваното прекратително определение е правилно и законосъобразно, постановено в пълно съответствие с процесуалните правила и отговарящо на материалния закон, мотивирано и обосновано. Намира, че представената частна жалба е неоснователна, необоснована и безаргументна по същество, тъй като в нея не се извеждат никакви твърдения по отношение на порок на оспореното първоначално решение. Според ответника, се прави опит да се въведат безпредметни съждения по отношение на претендираната за свикана сесия от дата 29.01.2025г от галеника на областния управител, като се изпада в хипотеза, че цялото оспорване на сесия на общинския съвет е защото не е останал като председател лице, което се нрави на областния управител. Счита, че в частната жалба липсват аргументи, които да насочат към някакъв порок на постановеното прекратително определение и че жалбата до голяма степен е безпредметна,доколкото основното обсъждане е по отношение постановено определение по друго дело – адм.д.№268/2025г.- по описа на Административен съд – Хасково. Ответникът обръща внимание,че липсва процесуална възможност за прогласяване на нищожност на определение, постановено по различно от настоящето производство, както и че областният управител претендира да е лишен от право да упражнява правомощия, които по закон никога не е имал. Ответникът намира за абсурдно и правно невъзможно направеното искане за присъединяване на адм.д.№268/2025г. по описа на Административен съд – Хасково към това производство доколкото това производство е висящо именно преди представяне на частна жалба. Аргументира се, че липса възможност за присъединяване на висящо производство ,още повече че същото не е преюдициално за настоящия спор и че дори и да бъде обединено, резултатът би бил същия за оспорващата страна, а именно – тя не е компетентна да осъществи контрол по Решение №206/23.01.2025г. на Общински съвет – Минерални бани. В заключение, Общински съвет – Минерални бани иска от касационната инстанция да отхвърли подадената частна жалба като неоснователна и да потвърди оспореното определение. Настоящият съдебен състав, като обсъди доводите на страните, приема за установено следното: Предмет на обжалване е Определение №1804/27.02.2025г., постановено по адм.д.№321/2025г. по описа на Административен съд-Хасково, с което административният съд е оставил без разглеждане оспорването, обективирано в Заповед №АК-04-1 от 04.02.2025г. на Областния управител на Област – Хасково, на Решение №206/ 23.01.2025г. на Общински съвет - Минерални бани и е прекратил производството по адм.д.№321/2025г. по описа на Административен съд – Хасково. Административен съд – Хасково е приел, че предвид характера на обжалваното Решение №206/23.01.2025г. на Общински съвет – гр. Минерални бани, с което решение е актуализирана структурата на общинската администрация на Община – Минерални бани по дейности не представлява общ административен акт според определението на чл65 от АПК, нито нормативен акт по дефиницията на чл.75 от АПК,както и не представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл.21 ,ал.1 от АПК, а е вътрешно-ведомствен и с организационен характер акт по смисъла на чл.2,ал.2,т.3 от АПК, с оглед на което не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по чл.45 от ЗМСМА, включително и на оспорване от областния управител. С оглед установения характер на атакувания акт административният съд е приел,че оспорването е недопустимо и е оставил същото без разглеждане и е прекратил производството по делото. Така постановеното определение е съобщено на Областен управител на област Хасково на 28.02.2025г. Недоволен от постановения съдебен акт Областният управител на област Хасково е подал на 07.03.2025г. частна жалба, въз основа на която е образувано настоящето дело. Настоящият тричленен състав на ВАС намира, че частната жалба е подадена от надлежна страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, в срока по чл. 230 АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна по следните съображения: Безспорно е, че областният управител осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на общинските съвети., като съобразно нормата на чл. 32, ал. 2 от ЗА, областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА, а в разпоредбата на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА се предвижда възможност областният управител да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспори пред съответния административен съд. Областният управител има специални правомощия да оспорва законосъобразността на актовете на общинските съвети в изпълнение на функцията му на орган на държавна власт, който по закон следва да контролира действията на органите на местно самоуправление. Съгласно Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г., постановено по Тълкувателно дело № 20/2007 г. на ВАС областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА. В конкретния случай от доказателствата по делото се установява по безапелационен начин, че Областният управител на област Хасково е упражнил именно правомощията си по чл.45, ал.8 от ЗМСМА и е оспорил всички приети решения, включително Решение №206/ 23.01.2025г. на Общински съвет – гр. Минерални бани. Неправилно и необосновано Административен съд – Хасково е приел, че конкретното решение на общинския съвет, с което е актуализирана структурата на общинската администрация по своя характер и с така посоченото съдържание не представлява общ административен акт според определението на чл.65 от АПК, нито нормативен акт по дефиницията на чл.75, както и че не може да се квалифицира и като индивидуален административен акт по смисъла на чл.21,ал.1 от АПК, защото не обективира властническо волеизявление на административен орган, с оглед на което не подлежи на съдебен контрол за законосъобразност по чл.45 от ЗМСМА, включително и на оспорване от областния управител.Разпоредбата на чл. 45 ЗМСМА разкрива особености във връзка с контрола върху актовете на органите на местна власт и местно самоуправление, свързани със спецификата на техните правомощия и необходимостта от баланс при тяхното упражняване. Тук съществува изключение от правилото, че съдът разглежда спорове между граждани и организации от една страна и административни органи от друга, а не спорове между административни органи. В чл. 45 е регламентирано уреждането на спорове именно между различни органи – кмет на община, областен управител, общински съвет. Тук виждаме и изключение от правилото, че на оспорване подлежат само индивидуални, общи и подзаконови административни актове. Както в чл. 32, ал. 2 от ЗАдм, така и в чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА не е направено разграничение относно предметното съдържание и характера на актовете на Общинския съвет, които могат да бъдат оспорвани от областния управител пред съда, по реда, визиран в последната норма. В чл. 32, ал. 2 от ЗАдм е посочено, че на контрол подлежат всички актове, издадени от Общинския съвет. В този смисъл е и нормата на чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА, съгласно която областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон не е визирано изрично изключение, като може да ги върне за ново обсъждане или да ги оспорва пред съда. В случая изключение не е предвидено. Всеки акт на общинския съвет, подлежи на оспорване от областния управител. Правомощията на областния управител се отнасят за всички правни актове на общинския съвет, без значение какъв е техният характер. Цитираните законови разпоредби регламентират правомощие на областния управител да оспорва пред съответния административен съд всички видове актове на общинския съвет, когато прецени, че те са незаконосъобразни, без оглед вида на акта, за разлика от чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, в който са визирани само административните актове. В този смисъл трябва да се прилагат и указанията, дадени в Тълкувателно решение № 5/10.12.2008 г. по тълк. дело № 20/2007 г. на ОСК на ВАС. В решението е прието, че областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, вр. чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и на тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Съдът не може да откаже да разгледа оспорване на областния управител по съображения, че актът на общинския съвет не е административен акт. Посоченото право на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им основава допустимост на конкретното оспорване. Като е приел друго, при неправилно приложение на закона, административният съд е постановил неправилно определение, което следва да се отмени, а делото да се върне на същия съд за продължаване на съдопроизводствените действия. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ, във вр. с чл. 236 АПК Върховният административен съд, трето отделение