Определение № 6804 от 23.06.2025 г. на ВАС по адм. д. № 4131/2025 г.

Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по частни жалби на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково и на Областния управител на Област Хасково против Определение № 1855 от 28.02.2025 г. по адм. дело № 308 по описа на Административния съд – Хасково за 2025 г., както и по частна жалба на Общински съвет – Минерални бани против Определение № 2599 от 19.03.2025 г., постановено по същото административно дело. С обжалваното Определение № 1855/28.02.2025 г., на основание чл. 159, т. 1 АПК, е оставена без разглеждане, като процесуално недопустима, жалбата на Областния управител на Област Хасково, обективирана в негова Заповед № АК-04-1/04.02.2025 г., против Решение № 193 по Протокол № 15 от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г. С обжалвания съдебен акт е оставен без разглеждане и протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково против същото решение на Общински съвет – Минерални бани и производството по делото е прекратено. С обжалваното Определение № 2599 от 19.03.2025 г. е оставена без уважение молбата на Общински съвет – Минерални бани с правно основание чл. 248, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) за допълване на Определение № 1855/28.02.2025 г. по адм. дело № 308/2025 г. на Административния съд – Хасково в частта за разноските. Прокурорът при Окръжна прокуратура – Хасково оспорва Определение № 1855/28.02.2025 г. като постановено в нарушение на материалния закон. Иска отмяната му. Ответникът по първата частна жалба – Общински съвет – Минерални бани, [населено място], [улица] оспорва, като неоснователна, в писмен отговор, представен в срока по чл. 232 АПК. Иска отхвърлянето й. Претендира присъждане на разноски за настоящото производство, за което представя списък по чл. 80 ГПК и доказателства за извършването им. Ответникът по тази частна жалба – Областен управител на Област Хасково не изразява становище по нея в срока по чл. 232 АПК. Частният жалбоподател – Областен управител на Област Хасково твърди неправилност на Определение № 1855/28.02.2025 г. Иска отмяната му, както и прогласяването за нищожно на Определение № 1221/13.02.2025 г., постановено по адм. дело № 268 по описа на Административния съд – Хасково за 2025 г. Прокурорът при Окръжна прокуратура – Хасково не изразява становище по тази частна жоалба в срока по чл. 232 АПК. Общинският съвет – Минерални бани я оспорва като неоснователна в писмен отговор, представен в срока по чл. 232 АПК. Иска отхвърлянето й. Частният жалбоподател Общински съвет – Минерални бани оспорва Определение № 2599/19.03.2025 г. с доводи за постановяването му при съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Иска отмяната му. Ответниците по тази частна жалба – прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково и Областен управител на Област – Хасково не изразяват становище по нея в срока по чл. 232 АПК. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като обсъди доводите на страните и провери обжалваното определение на основанията по чл. 218, ал. 1 и ал. 2 АПК, във вр. с чл. 236 АПК, приема следното: Частните жалби са подадени в срока по чл. 230 АПК и от надлежни страни, поради което са процесуално допустими. По основателността им, настоящият състав на касационната инстанция преценява следното: Със Заповед № АК-04-1 от 04.02.2025 г. (л. 4-5 от първоинстанционното дело) Областният управител на Област Хасково оспорил всички приети решения (от Решение № 192 до Решение № 212 вкл.) от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г. С Определение № 1221/13.02.2025 г. по адм. дело № 268/2025 г. на Административния съд – Хасково съдебното производство, образувано във връзка с оспорването на двадесет и едно решения на Общински съвет – Минерални бани по Протокол № 15 от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г., е разделено за образуване на отделни съдебни производства по тези решения. Образувано е адм. дело № 308 по описа на Административния съд – Хасково за 2025 г. с предмет разглеждане на жалбата на Областния управител на Област – Хасково, обективирана в негова Заповед № АК-04-1/04.02.2025 г., против Решение № 193 по Протокол № 15 от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г., с което, на основание чл. 21, ал. 1, т. 3, чл. 21, ал. 2 и чл. 24, ал. 1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), М. Л. е освободен, в качеството му на Председател на Общински съвет – Минерални бани. С Определение № 1660 от 25.02.2025 г., постановено по адм. дело № 409 по описа на Административния съд – Хасково за 2025 г. (л. 4 от това дело), адм. дело № 409/2025 г. е присъединено към адм. дело № 308/2025 г., поради идентичност на предмета, тъй като е образувано по протест на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, насочен срещу процесното Решение № 193/23.01.2025 г. на Общински съвет – Минерални бани. Административният съд – Хасково е установил следната фактическа обстановка: С Решение № 179 от 30.12.2024 г. (л. 42 (гръб) от първоинстанционното дело), на основание чл. 21, ал. 1, т. 3, чл. 21, ал. 2 и чл. 24, ал. 3, т. 1 ЗМСМА, Общинският съвет – Минерални бани с 8 гласа „За“ е освободил Председателя на Общински съвет – Минерални бани М. Л.. С писмо, АК-08-1 от 14.01.2025 г. (л. 30 (гръб), пак там) Областният управител на Област Хасково върнал на Общински съвет – Минерални бани за ново обсъждане негови решения от № 179 до № 191, всички от заседанието на Съвета, проведено на 30.12.2024 г. На заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г. Решение № 179 от 30.12.2024 г. е прието повторно, като с Решение № 193 от 23.01.2025 г. отново е взето решение да бъде освободен Председателя на Общински съвет – Минерални бани М. Л.. Гласуването, съобразно обективираното в Протокол № 15 от заседанието и в самото решение, е проведено при участието на 8 общински съветника, от които „За“ са гласували – 8, а „Против“ и „Въздържал“ се – 0. При така установената фактическа обстановка, административният съд е приел от правна страна недопустимост на оспорването от Областния управител на Област – Хасково и от прокурора при Окръжна прокуратура – Хасково, чрез подадения протест срещу същото решение на ОбС, поради липсата на годен за обжалване предмет. По отношение на жалбата на Областния управител на Област Хасково, съдът, като тълкувал нормата на чл. 32, ал. 2, изр. първо от Закона за администрацията (ЗА) и на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА, е приел, че правомощието на Областния управител да упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети може да се упражни само при наличие на предмет на оспорване по смисъла на чл. 145 АПК, а именно наличие на административен акт по смисъла на АПК, било то индивидуален, общ или нормативен административен акт. Преценил е, че решението на Общинския съвет – Минерални бани за освобождаване на неговия Председател не попада в нито една от посочените три категории актове, които могат да бъдат върнати или оспорени. Като се мотивирал, че правомощията на Председателя на Общинския съвет възникват и се прекратяват от вота на общинските съветници, е приел, че неговите функции са организационно-представителни, съответно изборът му е в изключителната компетентност на общинските съветници, зависи изцяло от тяхната воля, представлява тяхно суверенно право и е въпрос на предоставена от законодателя преценка за целесъобразност от страна на Общинския съвет. Подчертал е, че ЗМСМА не предвижда съдебен контрол за законосъобразност на решенията за избор и за освобождаване на Председател на Общинския съвет, тъй като същите не представляват властнически волеизявления на административен орган, които да засягат права или интереси на обществеността или на лицето, което се избира/освобождава. Обосновал се е, че това лице, след като бъде освободено от посочената изборна длъжност, продължава да бъде общински съветник. Позовал се е на практика на Върховния административен съд по сходни казуси. Формирал е решаващия извод, че Решение № 193/23.01.2025 г. на Общински съвет – Минерални бани не подлежи на оспорване по реда на АПК. Относно протеста на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, Административният съд – Хасково, като тълкувал разпоредбите на чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България, чл. 145, ал. 6 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) и чл. 16 АПК, е преценил, че правомощията на прокурора да иска отмяна на един акт (в случаите в които същият не представлява споразумение, административен договор или съдебен акт) са ограничени от предмета на оспорване, а именно следва да се касае за административен акт по смисъла на АПК. Подчертал е отново, че оспореното решение на Общински съвет – Минерални бани за освобождаване на М. Л., като Председател на Общински съвет – Минерални бани, не представлява индивидуален, общ или нормативен административен акт. Приемайки, че съдебен контрол върху същото е недопустим и прокурорът не разполага с предоставено му по силата на нормативен акт правомощие за обжалване по съдебен ред на такъв тип решения, съдът, на основание чл. 159, т. 1 АПК, е оставил без разглеждане протеста на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково. С тези мотиви, Административният съд – Хасково е постановил обжалваното в настоящото производство Определение № 1855/28.02.2025 г. по адм. дело № 308/2025 г. Определението е валидно и допустимо, но е неправилно. Основателни са оплакванията на Областния управител на Област Хасково и на прокурора при Окръжна прокуратура – Хасково, че същото е постановено в нарушение на материалния закон. Съобразно разпоредбата на чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията (ЗА), Областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на общинските съвети по реда на ЗМСМА. В чл. 45, ал. 4 са регламентирани специалните правомощия на Областния управител, в качеството му териториален орган на изпълнителната власт по смисъла на чл. 19, ал. 3, т. 1 ЗА, да осъществява контрол за законосъобразност върху актовете на органите на местно самоуправление, като върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или сезира административния съд за тяхната отмяна. Така посочената правна рамка следва да се тълкува в смисъл, че Областният управител разполага с нормативно установено правомощие да оспорва пред съответния административен съд всички видове актове на общинския съвет, когато прецени, че те са незаконосъобразни, без оглед на вида на правния акт, за разлика от чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, в който са визирани само административните актове. За Областния управител не е налице ограничението, въведено за останалите правни субекти – граждани или организации, които могат да оспорват само административни актове и то при наличие на засягане на правата и законните им интереси, т.е ако имат правен интерес. Съдът не може да откаже да разгледа оспорване на Областния управител по съображения, че актът на общинския съвет не е административен акт. Общинският съвет може да издава административни актове, но той не действа винаги като административен орган и може да издава и други правни актове. В този смисъл са и задължителните указания, дадени в Тълкувателно решение № 5 от 10.12.2008 г. на Върховния административен съд по тълк. дело № 20/2007 г. В тълкувателното решение е прието, че Областният управител може да упражнява контрол за законосъобразност върху всички решения на общинските съвети чрез оспорването им пред съответния административен съд по реда на чл. 45, ал. 2 ЗМСМА, във вр. с чл. 32, ал. 2 ЗА, включително и на тези, издадени на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 ЗМСМА. Тълкувателното решение не прави никакво разграничение по отношение на подлежащите на контрол за законосъобразност решения на общинските съвети. В него са изложени изрични мотиви, че „чл. 32, ал. 1 и ал. 2 от ЗА дават правомощия на областния управител да контролира законосъобразността на всички актове на общинския съвет, тъй като в този закон не са визирани някакви ограничения/изключения от това правило. Фактически достатъчно условие е наличието на акт на орган на местното самоуправление, по отношение на който е констатирана материална и/или процесуална незаконосъобразност от страна на областния управител.“ Необоснован, поради противоречие с материалния закон, е и формираният от първоинстанционния съд извод за недопустимост на протеста на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково. По силата на чл. 127, т. 5 от Конституцията на Република България Прокуратурата следи за спазване на законността, като предприема действия за оспорване на незаконосъобразни актове пред съда в случаите, предвидени в закон. Съгласно чл. 145, ал. 6 ЗСВ, прокурорът протестира и иска отмяна или изменение на незаконосъобразни актове в срока и по реда, предвидени със закон. Разпоредбите на чл. 16, във връзка с чл. 147, ал. 2 и чл. 184 АПК, предвиждат правомощието на прокурора да подава протест срещу незаконосъобразни актове, което е в изпълнение на конституционната функция за осъществяване на надзор за законност в процеса. Действително, прокурорът не е изрично посочен в чл. 45 ЗМСМА, но той разполага с обща компетентност да следи за законосъобразността на актовете на администрацията и на органите на местното самоуправление, която произтича от Върховния закон, от устройствения закон на съдебната власт и от общия процесуален закон. Изложеното обосновава извод, че прокурорът има процесуалното право да оспорва правните актове на общинския съвет. По изложените съображения, частните жалби на Областния управител на Област Хасково и на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково са основателни. Обжалваното определение, като неправилно, следва да се отмени, а делото да се върне на Административния съд – Хасково за продължаване на съдопроизводствените действия. По частната жалбата на Общински съвет – Минерални бани против Определение № 2599/19.03.2025 г. по адм. дело № 308/2025 г. на Административния съд – Хасково: Частната жалба е основателна, но по съображения, различни от изложените в нея. Искането за присъждане на разноски е с акцесорен характер и зависи от разрешаването на правния спор. В случая след отмяната на определението, с което жалбата на Областния управител на Област Хасково и протестът на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково против Решение № 193 по Протокол № 15 от заседание на Общински съвет – Минерални бани, проведено на 23.01.2025 г., са оставени без разглеждане и производството по делото е прекратено, се възстановява висящността на спора пред първоинстанционния съд и направените от страните искания за присъждане на разноски следва да бъдат разгледани при постановяване на окончателния съдебен акт. Поради това Определение № 2599/19.03.2025 г. по адм. дело № 308/2025 г. на Административния съд – Хасково следва да бъде отменено. С оглед изхода на спора по жалбата на Областния управител на Област Хасково и по протеста на прокурор при Окръжна прокуратура – Хасково, първоинстанционният съд, на основание чл. 226, ал. 3 АПК, във вр. с чл. 236 АПК, следва да се произнесе по претенциите на страните за присъждане на разноски, включително тези, направени пред настоящия съд. По изложените съображения и на основание чл. 236 АПК, във вр. с чл. 221, ал. 2, изр. първо, предл. второ АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение, Първа колегия