Определение № 429 от 19.05.2022 г. на ВКС по гр. д. № 81/2022 г.

Производството е по чл. 288 ГПК. Производството по делото е образувано по касационна жалба, подадена от В. П. В., чрез адв. Р. В. от АК - Б. срещу въззивно решение №425/21.10.2021 г. постановено по в.гр.д. №809/2021 г. на Окръжен съд Благоевград. С това решение е потвърдено решение №143 от 29.07.2021 г. постановено по гр.д.№ 1160/2021г. по описа на РС Благоевград, с което са отхвърлени като неоснователни предявените от В. П. В. против Община Благоевград искове с правно основание чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ за отмяна на Заповед №253-ЧР-Д/05.04.2021 г. на Кмета на Община Благоевград, с която е прекратено трудовото правоотношение на основание чл. 39, ал. 5 ЗМСМА и за възстановяване на заеманата преди уволнението длъжност "заместник-кмет“. В касационната жалба се релевират доводи за неправилност и необоснованост на решението, нарушение на материалния закон и процесуалните правила - основания за касационно обжалване по чл. 281, ал. 1, т. 3 ГПК. В изложението на касатора по чл. 284, ал. 3, т. 1 ГПК се поддържа основание за допускане на касационно обжалване по чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК - съдът се е произнесъл по въпрос, който е от значение за точното прилагане на закона, както и за развитието на правото. Основанието се поддържа с оглед твърдение, че е необходимо ревизиране на съдебната практика по въпроса за характера и съдържанието на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА - именно касаещо липсата на мотиви при освобождаването на заместник-кмет от длъжност. Поддържа се, че въпросът е от значение за точното прилагане на закона и развитие на правото, тъй като даденото от въззивния съд разрешение на поставения въпрос е в съответствие с уеднаквената по реда на чл. 290 ГПК съдебна практика, но последната е в противоречие с международни договори, по които България е страна, които са част от вътрешното право и имат предимство пред нормите от вътрешното право, които им противоречат /чл. 8 от Всеобщата декларация за правата на човека на О., чл. 6 на Международния пакт за икономически, социални и културни права, чл. 6 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи и чл. 2 от Конвенция №111 на Международната организация на труда, ДФЕС/Лисабонският договор/ чл.2, чл.18 ал.1 и Директива 2000/78 ЕС/, с Конституцията на Република България, Кодекса на труда и Закона за нормативните актове и Закона за администрацията. Според касатора с практиката на съдилищата по този въпрос се ограничават прокламираните с цитираните международни актове право на труд и право на защита срещу незаконно уволнение, които ограничения се основават на убеждения и/или политическа принадлежност, без да са установени със закон. За да обоснове наличието на поддържаното основание по чл. 280, ал.1 т. 3 ГПК касаторът посочва и това, че нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА не съдържа специален режим по въпросите за прекратяване на трудовото правоотношение между заместник – кмета и общината, поради което следва да намерят приложение разпоредбите на КТ, а излагането на мотиви е абсолютна предпоставка за законност на уволнението. Направено е искане от съда да отправи запитване за преюдициално заключение от СЕС по въпроса: Не противоречи ли нормата на чл. 39 ЗМСМА на ДФЕС, на Директива 2000/78 ЕС и на Хартата за фундаменталните права на гражданите на ЕО? Ответната страна Община Благоевград не взема становище по жалбата. Върховният касационен съд, състав на Трето гражданско отделение, намира, че касационната жалба е подадена срещу подлежащ на обжалване акт на въззивен съд - отхвърлен иск по чл. 344, ал. 1, т. 1 КТ, и обусловен от него иск по чл. 344, ал. 1, т. 2 КТ, поради което се явява допустима. Същата е редовна като подадена в срока по чл. 283 ГПК, но не е налице соченото от касатора основание по чл. 280, ал. 1, т. 3 от ГПК за допускане на касационно обжалване. Съображенията за това са следните: За да потвърди първоинстанционното решение, с което са отхвърлени като неоснователни предявените искове с правно основание чл. 344, ал. 1, т. 1 и т. 2 КТ, въззивният съд, съобразявайки се с уеднаквената по реда на чл. 290 ГПК от ВКС практика относно характера и съдържанието на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА и по конкретно представлява ли тя специално основание за уволнение без предизвестие или е свързана с тези по КТ, е приел, че правоотношението между заместник-кмета и общината възниква на основание чл. 39, ал. 1 от ЗМСМА с едностранен акт на кмета, и то не е служебно, а трудово правоотношение. Със заместник-кмета В. П. В. е бил сключен трудов договор на основание чл. 39, ал. 1 от ЗМСМА. Разпоредбата на чл. 39, ал. 5 от ЗМСМА, приложима към настоящия случай, съдържа специално основание за прекратяване на трудовото правоотношение на назначен от кмета на община заместник- кмет. Поради наличието на специална уредба на прекратяване на трудовото правоотношение на заместник - кмета, приложима е тя, а не основанията по Кодекса на труда. Нормата на чл. 39, ал. 5 от ЗМСМА предвижда, че освобождаването се извършва без предизвестие, със заповед на кмета, към която законът не въвежда допълнителни изисквания за съдържанието й. Както назначаването на заместник-кмета се извършва по политически съображения, така и освобождаването му е акт на политическа целесъобразност, поради което мотивите на издателя й не подлежат на съдебен контрол. Заместник-кметът не би могъл да основе защитата си на тези мотиви, поради което и въвеждането им в заповедта не е необходимо. При оспорване освобождаването на това основание съдът следва да провери само дали освободеният е назначен на длъжността заместник-кмет, за която е приложимо основанието по чл. 39, ал. 4 от ЗМСМА, и дали е освободен от оправомощения за това орган - кметът на общината. В случая двете предпоставки са налице. Според разясненията в ТР № 1 от 19.02.2010 г. на ОСГТК на ВКС на РБ, в изложението по чл. 284, ал. 3, т. 1 ГПК касаторът е длъжен да формулира правен въпрос, включен в предмета на спора и обусловил правната воля на съда, обективирана в решението. Той следва да е от значение за формиране на решаващата воля на съда, да бъде формулиран конкретно в контекста на решаващите изводи на съда, които пряко обуславят изхода на спора, а не свързан с общите оплаквания за незаконосъобразност и неправилност на обжалваното решение, с оглед поддържаното от страната нарушение във връзка с възприемане на фактическата обстановка или за обсъждане на събраните по делото доказателства или с нарушение на процесуалните правила досежно разпределението на доказателствената тежест в процеса, които се квалифицират по чл. 281 ГПК, но не обосновават приложно поле по чл. 280, ал. 1 ГПК. В случая формулираният в изложението въпрос е обусловил правната воля на съда, обективирана в решението, поради което следва да се приеме, че е налице общата предпоставка за допустимост на касационното обжалване. Не е налице обаче специалната такава, поддържана от касатора - чл. 280, ал.1 т. 3 ГПК. Съображенията за това са следните: Основанието на чл. 280, ал. 1, т. 3 ГПК е налице, когато разглеждането на делото от касационната инстанция би допринесло за промяна в създадената съдебна практика, и то, когато тази промяна се налага поради неточното тълкуване на дадена правна норма, довело до тази практика; или когато се налага осъвременяване на съдебната практика поради настъпило изменение в законодателството и обществените условия. Касаторът е обосновал наличието на тази предпоставка с твърдението, че създадената практика следва да бъде променена, тъй като е следствие от неточно тълкуване на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА поради противоречието на това тълкуване с цитираните в изложението и по-горе в настоящото определение нормативни актове и международни договори. По поставеният от касатора въпрос свързан с характера и съдържанието на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА и по конкретно липсата на мотиви при освобождаването на заместник-кмет от длъжност има постоянна практика на съдилищата, включително на ВКС - решения по чл. 290 ГПК, която не се нуждае нито от промяна, нито от допълване. В нея е застъпено становището, възприето изцяло и от въззивния съд в обжалваното решение, че правоотношението между заместник-кмета и общината възниква на основание чл. 39, ал. 1 от ЗМСМА с едностранен акт на кмета, но то не е служебно, а трудово правоотношение. Разпоредбата на чл. 39, ал. 5 от ЗМСМА, съдържа специално основание за прекратяване на трудовото правоотношение на назначен от кмета на община (или район) заместник-кмет. Поради наличието на специална уредба на прекратяване на трудовото правоотношение на заместник - кмета, приложима е тя, а не основанията по Кодекса на труда. Посочено е, че законът не въвежда допълнителни изисквания за съдържанието на заповедта по чл. 39, ал. 5 ЗМСМА и преценката на кмета за освобождаване на заместник-кмет е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол, като освободеният заместник-кмет не би могъл да основе защитата си срещу мотивите за освобождаването по целесъобразност, поради което и въвеждането на мотиви в заповедта не е необходимо. В този смисъл е и даденото разрешение в решение №309/30.04.2010 г. по гр. д. № 898/2009 г. трето г.о. на ВКС, по реда на чл. 290 от ГПК, в което решение, при оспорване на заповед за уволнение като немотивирана, е прието, че нормата на чл. 39, ал. 5 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА), се приема, че освобождаването се извършва без предизвестие, със заповед на кмета на общината (района) и по негова преценка, а мотивите на този акт не подлежат на съдебен контрол и не се поставя въпрос за липса на мотив от формална или съдържателна страна с оглед фактическите основания за уволнение, тъй като законът в този случай не обвързва установяването им с извод за законосъобразност, в рамките на съдебния контрол. Съдът не споделя становището на касатора, че горепосоченото разрешение на поставения правен въпрос противоречи на Конституцията на Република България, ЗНА и посочените в изложението международни договори в сочения от касатора смисъл, а именно, че се ограничават недопустимо гарантирани от Конституцията на Република България и международните договори, по които Република България е страна, права като правото на труд и правото на защита срещу незаконно уволнение и то по убеждения и/или политическа принадлежност, без да са установени със закон, и води до непряка/прикрита/ дискриминация на база убеждения на лицето. Няма основание да се приеме, че при даденото тълкуване на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА не е зачетено върховенството на Конституцията като основен закон, както и ЗНА, уреждащ съотношението между общите и специални норми от законодателството. Дадено тълкуване на процесната правна норма е в пълно съответствие с тези нормативни актове, като е разяснен нейният специален характер по отношение на общите правила, уредени с КТ, и са дадени подробни указания по прилагането й. С приетото разрешение нито са отречени, нито са ограничени прокламираните в цитираните международни договори права и по-точно правото на труд на касатора, както и правото му на защита срещу уволнението. Не налице и противоречие и със Закона за администрацията където изчерпателно са посочени случаите, при които трудовото правоотношение се прекратява по преценка на съответния орган. Следва да се има предвид, че по аналогичен начин е уредено прекратяването на правоотношенията с лицата по чл. 19а от Закона за администрацията, на основание чл. 19а ал. 2 от ЗА без предизвестие, по преценка на органа, който ги назначава, което обосновано е съобразено от съставите на ВКС при формиране на задължителната практика по този въпрос. Възможността за прекратяването на трудово правоотношение по целесъобразност, без да се изследват мотивите, съществува и в КТ. На основание чл. 328, ал. 2 от КТ могат да се прекратят трудовите правоотношения със служителите от ръководството на предприятието, при сключване на договор за управление на предприятието, по икономическа целесъобразност. И в този случай съдебната практика приема, че не е необходимо заповедта за уволнение да бъде мотивирана чрез посочване на фактическите основания, тъй като те са въпрос на целесъобразност и не подлежат на съдебен контрол. Настоящият съдебен състав споделя направеното от предходните състави на ВКС принципно и аналогично тълкуване и на нормата на чл. 39, ал. 5 ЗМСМА. Възложената на кмета за изпълнение през мандата програма и цел несъмнено обуславя и правомерността на предприета от него промяна в сформирания ръководен екип, по смисъла на посочената законова разпоредба. Уволнението по този ред не е самоцелно, нито такъв е духът и целта на нормата на чл. 39, ал. 5 от ЗМСМА, осигуряваща на кмета един благоприятен за него способ за едностранно преустановяване на съществуващата трудовоправна връзка със заместник-кмета. При този начин на сформиране на екип не се ограничава правото на труд, нито правото на защита срещу незаконно уволнение /налице е специален ред за осъществяване на такава/, нито в основата му е дискриминация на основата на политическа принадлежност или убеждения. Смяната на екипа почива на управленска целесъобразност. По този начин не се стига до отклоняване от принципа на законоустановеност на основанията за уволнение нито до въвеждане на пълна свобода за уволнения, а се създава по-голяма гъвкавост и либерализиране в режима на уволненията в съответствие с динамичните социално-икономически условия. По изложените съображения не са налице предпоставките за допускане до касационен контрол на въззивното решение. Неоснователно е искането на жалбоподателя за отправяне на преюдициално запитване по поставения в касационната жалба въпрос. Съгласно чл. 628 ГПК, преюдициално запитване се прави в случаите, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото. В настоящия случай, искането за преюдициално произнасяне от Съда на Европейския съюз касатора обосновава с твърдението си, че разпоредбата на чл.39,ал.4 ЗМСМА, тълкувана в смисъл, че дава право за прекратяване на трудов договор без мотиви, създава възможности за прилагане на непряка/прикрита/ дискриминация на база убеждения на лицето и на базата на политическа принадлежност. При всяка форма на защита от дискриминация трябва да се твърди и да се сочи в какво точно си изразява тя. Само твърдение за липса на мотиви, не води до извод за наличие, и изключва дискриминация. Националното право, както се посочи по-горе в мотивите, не изисква заповедта за прекратяване на трудовото правоотношение в процесния случай да бъде мотивирана. Наличието или липсата на мотиви в заповедта за прекратяване на трудовото правоотношение не е дискриминационен признак. Обстоятелството, че такава заповед е немотивирана не води до извод да се търси защита от дискриминация и изключва приложението на ДФЕС и Директива 2000/78/ЕС. Разпоредбите на Хартата за фундаменталните права на гражданите на ЕО не се прилагат, защото въпросът не е поставен във връзка с прилагането на правото на Съюза /съгл. чл.51 от Хартата/, а на националното законодателство. Предвид изхода на делото разноски за касатора не се следват, а ответникът по касационната жалба не е претендирал такива. С оглед гореизложеното Върховният касационен съд, състав на ІІІ г.о.,