Определение № 1389 от 14.02.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11581/2024 г.

Производството е по чл. 135, ал. 6 във връзка с чл. от 132, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по спор за подсъдност между Административен съд – Пловдив и Върховния административен съд (ВАС), тричленен състав, за разглеждане на две жалби, подадени поотделно срещу Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. на министъра на земеделието и храните и утвърдената с нея Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнение на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 – 2027 г., с искане за тяхната отмяна. С Определение № 12595/21.11.2024 г. на ВАС по адм. дело № 10809/2024 г., на основание чл. 135, ал. 2 АПК, съдът прекратява производството по делото и изпраща същото по подсъдност на Административен съд – Пловдив. За да постанови този резултат, тричленният състав на ВАС приема, че оспорената заповед, с която е утвърдена Методиката за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони в Република България в периода 2023-2027 г., има своето основание в чл. 55, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП). Съгласно ал. 4 на този член (в действащата при издаване на заповедта и към момента редакция на закона – ДВ, бр. 39/2024 г., в сила от 01.05.2024 г.), методиката и заповедта по чл. 55, ал. 2 ЗПЗП могат да се обжалват в 14-дневен срок от датата на обнародването им пред съответния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс. Съдът сочи, че доколкото в ЗПЗП липсва изрична уредба за това кой е родово и местно компетентният съд за произнасяне по жалба срещу заповед по чл. 55, ал. 2 ЗПЗП, то следва да се приложат разпоредбите на АПК. Приема, че е налице изрично законово предписание, поради което приложима в случая е нормата на чл. 132, ал. 2, т. 2, предл. 2-ро АПК, и спорът не е родово подсъден на ВАС. Съдът намира, че местната компетентност следва да се определи според постоянния адрес на жалбоподателя, който според доказателствата по делото е на територията на Община Карлово, област Пловдив, поради което формира извод, че родово и местно компетентен да разгледа спора е Административен съд – Пловдив. С Определение № 10362/26.11.2024 г. на Административен съд – Пловдив по адм. дело № 2667/2024 г., съдът приема, че делото не му е подсъдно и родово компетентен да се произнесе по жалбите е ВАС, като първа инстанция, с оглед разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 1 АПК, тъй като методиката по чл. 55, ал. 2 ЗПЗП отговаря на всички критерии за нормативен административен акт. Сочи, че нормата на чл. 55, ал. 4 ЗПЗП дефинира обхвата на съдебния контрол пред „съответния административен съд“, като на оспорване подлежат методиката и заповедта. Счита, че между двата акта е налице функционална връзка, което налага провеждане общо на съдебния контрол върху тях, а ползваният от законодателя израз „административен съд“ в случая на чл. 55, ал. 4 ЗПЗП следва да се възприема като общо понятие във връзка с подведомствеността, а не като родово понятие в хипотезата на чл. 132, ал. 2, т. 2, предл. 2-ро АПК. Доколкото делата по оспорване на подзаконовите административни актове, издавани от централните органи на изпълнителната власт са в изключителната родова подсъдност на ВАС, то Административен съд – Пловдив достига до извода, че не е родово компетентен да разгледа спора. Така мотивиран съдът прекратява производството и повдига спор за подсъдност пред петчленен състав на ВАС. За да се произнесе по повдигнатия спор за подсъдност, Върховният административен съд, петчленен състав на ІІ колегия, взе предвид следното: Производството пред ВАС е образувано по жалба на М. И. Б. против Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. на министъра на земеделието и храните, публикувана в ДВ, бр. 78 от 13.09.2024 г., с която е утвърдена Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 – 2027 г. и жалба на същото лице против самата Методика. Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. на министъра на земеделието и храните е с правно основание чл. 55, ал. 2 ЗПЗП. В действащата към датата на издаване на оспорената заповед редакция на закона (към ДВ бр. 39/01.05.2024 г.), нормата има следното съдържание: „Министърът на земеделието и храните утвърждава със заповед ръководство за прилагане на законоустановените изисквания за управление по приложение III на Регламент (ЕС) 2021/2115 и методика за прилагане на предварителните условия, както и промените в тях, и ги публикува на интернет страницата на министерството. Методиката включва правила за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление“. На първо място следва да се посочи, че тричленният състав на ВАС непълно сочи в мотивите си, че спорът касае единствено Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. на министъра на земеделието и храните и поради това неправилно отнася предвидената в чл. 55, ал. 4 ЗПЗП възможност за обжалване на „заповедта по ал. 2“ към нея. С посочената заповед се утвърждава описаната по-горе методика и се нарежда обнародване на последната в Държавен вестник, в съответствие със законовите изисквания. Сама по себе си, в частта, с която се утвърждава оспорената методика, заповедта на министъра няма самостоятелно битие извън утвърдения с нея акт, който съгласно законовата норма подлежи на самостоятелно обжалване. Изразът „заповедта по ал. 2“ в нормата на чл. 55, ал. 4 ЗПЗП се отнася до заповедта, с която министърът на земеделието и храните утвърждава ръководство за прилагане на законоустановените изисквания за управление по приложение III на Регламент (ЕС) 2021/2115 (има се предвид Регламент(ЕС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година за установяване на правила за подпомагане за стратегическите планове, които трябва да бъдат изготвени от държавите членки по линия на общата селскостопанска политика (стратегически планове по ОСП) и финансирани от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1305/2013 и (ЕС) № 1307/2013). От това следва, че Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. може да се разглежда като правно-техническия способ за въвеждане в действие на предвидената в ЗПЗП методика за прилагане на предварителните условия, доколкото и „методика“ не е предвидена като форма на властнически акт на министър (Арг.: чл. 115 от Конституцията на Република България, чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията). В тази връзка правилно се сочи от Административен съд – Пловдив, с оглед приетия от него характер на методиката като нормативен административен акт, че съдебният контрол върху нея и заповедта, с която е утвърдена, не следва да се дели. За да се прецени чий извод за това кому е подсъден настоящият спор е правилен, следва да се разгледа правното основание, което първоначално е обусловило извода за неподсъдност на спора на ВАС. Тричленният състав на ВАС се позовава на разпоредбата на чл. 132, ал. 2, т. 2, изр. 2-ро АПК (обн. ДВ бр. 77/2018 г.), в предложението „в случаите, предвидени в закон“. В свое Решение № 5 от 19 април 2019 г. по к.д. № 12/2018 г., в частта, в която разглежда атакуваното от президента на РБ изменение на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, по отношение частта "в случаите, предвидени в закон, както и", Конституционният съд сочи, че освен изрично уреждане в първата си част на компетентността на ВАС да разглежда като първа инстанция жалби срещу актовете на Министерския съвет, министър-председателя и министрите, издадени при упражняване на конституционните им правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление, разпоредбата съдържа и две изключения от подсъдността на ВАС: 1. в случаите, предвидени в закон; и 2. в случаите, когато централните органи на изпълнителната власт са делегирали правомощията си на съответните длъжностни лица. Конституционният съд приема, че критерият за изключване от компетентността на ВАС на оспорванията на актове на Министерски съвет, на министър-председателя и на министрите в хипотезата на „в случаите, предвидени в закон“ е именно функцията, която изпълнява органът - само когато актът е издаден от него извън случаите на упражняване на конституционните му правомощия по ръководство и осъществяване на държавното управление. С оглед горното, настоящата инстанция приема, че за да е налице основанието по чл. 132, ал. 2, т. 2, изр. 2-ро, предл. 1-во АПК, което изключва родовата компетентност на ВАС, както приема тричленният състав на същия този съд, обжалваната в настоящия случай заповед на министъра на земеделието и храните, ведно с утвърдената с нея методика, следва да е издадена в изпълнение на правомощия, които не са по държавното управление по смисъла на чл. 125, ал. 2 от Конституцията. При преценката в случая следва да се държи сметка за характера на актовете, издавани от Министерския съвет и от министрите в изпълнение на техните конституционно възложени правомощия. Отправна точка в тази връзка е даденото от Конституционния съд тълкуване на чл. 125, ал. 2 КРБ в Решение № 8 от 23 април 2018 г. по к.д. № 13/2017 г., макар да не е изяснено конкретно понятието "функции и правомощия по ръководството и осъществяването на държавното управление". В мотивите си Конституционният съд сочи, че Министерският съвет и министрите, като част от изпълнителната власт при реализиране на политиките на държавата, имат като основна задача изпълнението и прилагането на законите, като регламентират неуредените от закона вторични обществени отношения по силата на изрична законова делегация и че в дейността си постоянно прилагат законите към конкретните случаи, което се осъществява посредством приемането на различни по съдържание и насоченост нормативни и ненормативни актове. Чрез тях посочените субекти осъществяват възложените им от Конституцията и детайлизирани в закони функции по ръководството на държавното управление. Следователно, с оглед мотивите на Конституционния съд, правомощия по държавно управление, които се обхващат от разпоредбата на чл. 125, ал. 2 от Конституцията, са тези, които са предоставени от законодателя единствено и само на съответния министър в качеството му на централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност (чл. 25, ал. 1 от Закона за администрацията), за да ръководи, координира и контролира осъществяването на държавната политика в съответната област (чл. 25, ал. 2 ЗА), а извън обхвата на разпоредбата ще попаднат правомощия, които се упражняват с цел функциониране на държавата и от други държавни органи. С оглед на горното, за да се определи кой е „съответния административен съд“ по смисъла на чл. 55, ал. 4 ЗПЗП, следва да се извърши преценка на характера на упражненото от министъра на земеделието и храните правомощие, т.е. съдът трябва да извърши проверка на факти и обстоятелства релевантни за един от пороците, по смисъла на чл. 146 АПК, на оспорен административен акт - а именно компетентността. Съгласно разпоредбата на чл. 55, ал. 2 ЗПЗП, министърът на земеделието и храните утвърждава със заповед ръководство за прилагане на законоустановените изисквания за управление по приложение III на Регламент (ЕС) 2021/2115 и методика за прилагане на предварителните условия, както и промените в тях, и ги публикува на интернет страницата на министерството. Методиката включва правила за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за добро земеделско и екологично състояние и законоустановените изисквания за управление. Разпоредбата е приета със Закон за изменение и допълнение на Закона за подпомагане на земеделските производители, обн. ДВ бр. 102 от 23.12.2022 г. В мотивите към един от двата законопроекта (впоследствие внесени на второ четене като общ законопроект) с вх. № 48-254-01-62/10.11.2022 г., с вносител група народни представители, като основание на законодателната инициатива се сочи необходимостта от уреждане на обществените отношения, свързани с подпомагането на земеделските стопани в съответствие с Общата селскостопанска политика (ОСП) на Европейския съюз след 01.01.2023 г. ОСП е набор от законодателни актове, приети от ЕС с цел осигуряване на единна политика в областта на селското стопанство в държавите от ЕС. Това е динамична политика, която има за цел осигуряване на безопасни и висококачествени храни на достъпни цени за гражданите на ЕС, осигуряване на справедлив жизнен стандарт за земеделските стопани и съхраняване на природните ресурси и опазване на околната среда. ОСП се реализира в три основни области на действие: директно подпомагане (първи стълб), пазарни мерки (първи стълб), развитие на селските райони (втори стълб). Директното подпомагане се състои от плащания, отпускани директно на земеделските стопани, с което им се осигурява предпазна мрежа, т.е. достатъчно средства, за да развиват стопанска дейност, като се гарантира, че подпомагане на доходите се получава при полагане на грижа за земеделските земи и съответствие със стандартите за безопасност на храните, опазване на околната среда и хуманно отношение към животните; селскостопанските дейности се поддържат в целия ЕС и са адаптирани към ситуацията на място; производителите се съобразяват с пазарните сигнали; земеделските стопани, които не спазват някои изисквания в областта на общественото здраве, здравето на животните и на растенията, околната среда и хуманното отношение към животните, получават по-малка или никаква помощ („подобрено обвързване с предварителни условия“). Реформираната ОСП след 01.01.2023 г. има за цел осигуряване на по-целенасочена подкрепа на малките земеделски стопанства, повишаване на приноса на селското стопанство за постигането на целите на ЕС в областта на околната среда и климата, позволяване на по-голяма гъвкавост на държавите членки за адаптиране на мерките към местните условия, като един от основните аспекти на политиката е по-целенасочени директни плащания и интервенции за развитие на селските райони, като и двете са предмет на стратегическо планиране. В съответствие с реформираната ОСП, подпомагането от страна на Съюза, финансирано от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) се осъществява за интервенции, определени в Стратегическия план по ОСП, изготвен от всяка държава членка и одобрен от Европейската комисия, който обхваща периода от 1 януари 2023 г. до 31 декември 2027 г., като в него държавата набелязва инструментите, които ще бъдат използвани, и конкретните цели. Стратегически план за развитие на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023-2027 г. (СПРЗСР) е одобрен с Решение на Европейската комисия C(2022)8749 от 07 декември 2022 г. Предприетата законодателна инициатива за изменение и допълнение на ЗПЗП цели именно въвеждането на законодателни промени за прилагане на СПРЗСР, доколкото законът се явява рамков за прилагане на механизмите на ОСП, определя структурите в РБ, които са оторизирани да прилагат мерките и дейностите, включени в ОСП и очертава тяхната компетентност. Законът урежда процедурите, които приложимите в областта на ОСП регламенти на ЕС (сред които Регламент (ЕС) 2021/2115 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година) предвиждат да бъдат определени на национално ниво, като придава задължителна сила на избора на РБ относно прилагане на схемите и мерките за подпомагане. Именно този закон предвижда и правните основания за издаване на нормативните актове, необходими за конкретното приложение на схемите и мерките, включени в ОСП и съгласно СПРЗСР. С новата ОСП се застъпва в по-голяма степен принципа на субсидиарност, като държавите членки имат по-голямо влияние при изготвянето на рамката за съответствие и контрол, прилагана спрямо бенефициерите, включително проверките и санкциите. Така в съответствие с чл. 9, § 3 Регламент (ЕС) 2021/2115 държавите членки определят правната рамка, уреждаща предоставянето на подпомагане от Съюза на земеделските стопани и другите бенефициери в съответствие със стратегическите планове по ОСП, одобрени от Комисията, и с принципите и изискванията, установени в този регламент и в Регламент (ЕС) 2021/2116. В мотивите на законопроекта е посочено, че изпълнението на тези изисквания на регламента ще се постигне чрез предприетите законодателни изменения, както и чрез издаването на нови подзаконови нормативни актове. Със законопроекта е предвидена също законова делегация за министъра на земеделието, в качеството му на национален компетентен орган, за издаване на подзаконови нормативни актове за условията и реда за прилагане на предвидените в СПРЗСР интервенции под формата на директни плащания, както и по отношение на секторните интервенции за секторите на плодовете и зеленчуците, виното, пчелните продукти и млякото и млечните продукти, с цел постигане целите на ОСП, финансирани по линия на ЕФГЗ. От мотивите на законопроекта става също ясно, че за разлика от европейско законодателство в областта на ОСП преди реформата, което урежда еднообразно, чрез регламенти, правилата за контрол на условията за подпомагане по схемите и мерките, както и правните последици при неспазването им – налагането на намаления на плащанията, санкции и финансови корекции, след реформата в съответствие с принципа на субсидиарност и изискванията на Регламент (ЕС) 2021/2116 на Европейския парламент и на Съвета от 2 декември 2021 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕС) № 1306/2013, държавите членки следва да осигурят защитата на финансовите интереси на Съюза, като въведат системи за мониторинг и контрол, които гарантират, че финансовите интервенции са действително проведени и изпълнени правилно, включително като се предвидят ефективни, пропорционални и възпиращи намаления на плащанията, санкции и финансови корекции при установени нередности и други случаи на неспазване на условията на интервенциите. Както е посочено в Съображение 41 от Регламент (ЕС) 2021/2115, пълното получаване на подпомагане по ОСП е обвързано със спазването на основни стандарти в областта на околната среда, изменението на климата, общественото здраве, здравето на растенията и хуманното отношение към животните (предварителни условия). Основните стандарти обхващат в рационализиран вид списък на законоустановените изисквания за управление (ЗИУ) и стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земята (стандарти за ДЗЕС). Тези основни стандарти следва да отчитат в по-висока степен екологичните и климатичните предизвикателства и новата екологична архитектура на ОСП. Изрично в Съображение 42 от същия регламент е посочено, че предварителните условия следва да бъдат цялостно прилагани на територията на Съюза, като държавите членки следва да гарантират прилагането на пропорционални, ефективни и възпиращи санкции в съответствие с Регламент (ЕС) 2021/2116 спрямо земеделските стопани и други бенефициери, които не спазват тези изисквания. Наред с горното, в Съображение 46 е посочено, че пълното получаване на директни плащания по ОСП, както и на плащанията за задълженията в областта на околната среда и климата, и други задължения и други такива плащания, са обвързани със спазването от земеделските стопани и бенефициерите на основни стандарти, свързани с условията на труд и заетост на селскостопанските работници и здравословните и безопасни условия на труд. За гарантиране спазването на тези изисквания също следва да бъдат предвидени пропорционални, ефективни и възпиращи санкции. Конкретно задълженията на държавата членка по въвеждане на системата на предварителните условия в стратегическия план по ОСП са предвидени в раздел 2 на глава І Общи изисквания от Дял ІІІ на Регламент (ЕС) 2021/2115. В съответствие с горното, законопроектът включва уредба на начина на одобряване и задълженията, произтичащи от системата на предварителните условия – стандартите за ДЗЕС и ЗИУ, както и тези в областта на заетостта и безопасните и здравословни условия на труд. Така в компетентност на министъра на земеделието и храните е предвидено одобряването на условия за прилагане на стандартите за добро земеделско и екологично състояние съгласно чл. 12 Регламент (ЕС) 2021/2115 и Стратегическия план (чл. 55, ал. 1 ЗПЗП), на ръководство за прилагане на законоустановените изисквания за управление (чл. 55, ал. 2, предл. 1 ЗПЗП), както и на методика за прилагане на предварителните условия, която включва правила за определяне на намаленията на плащанията при неспазване на изискванията на стандартите за ДЗЕС и ЗИУ (чл. 55, ал. 2, предл. 2-ро ЗПЗП). Разпоредбата на чл. 55 има своето систематично място в раздел ІІ „Прилагане на интервенциите под формата на директни плащания, включени в Стратегическия план“ от глава пета „Прилагане на Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023 - 2027 г.“, която е изцяло нова и е гласувана an block на второ четене на общия законопроект за изменение и допълнение на ЗПЗП, в пленарно заседание, проведено на 16.12.2022 г. ЗИДЗПЗП е обнародван в ДВ бр. 102 /2022 г. Предмет на уредба със ЗПЗП е държавното подпомагане на земеделските стопани, включително земеделските производители (чл. 1, т. 1); прилагането на схемите за директни плащания в съответствие с Общата селскостопанска политика на Европейския съюз (чл. 1, т. 6); прилагането на Стратегическия план за развитието на земеделието и селските райони на Република България за периода 2023 - 2027 г., наричан по-нататък "Стратегическия план" (чл. 1, т. 9). В съответствие с възложените му с този закон правомощия, министърът на земеделието и храните изпълнява държавната политика в рамките и в съответствие с Общата селскостопанска политика на Съюза, т.е. той е орган със специална компетентност, който ръководи, координира и контролира осъществяването на съответната държавна политика. Това са правомощия, които са предоставени от законодателя само нему, а не са правомощия, които се упражняват с цел функциониране на държавата и от други държавни органи. Следователно издадената от министъра на земеделието и храните заповед, с която се утвърждава Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнението на СПРЗСР в Република България в периода 2023-2027 г., е в упражняване на правомощие "по ръководство и осъществяване на държавно управление", по израза на чл. 132, ал. 2, т. 2 АПК, респективно е акт, издаден "при упражняване на конституционно възложените" му функции и правомощия "по ръководство и осъществяване на държавното управление" по израза на Решение № 8 от 23 април 2018 г. на Конституционния съд, което я поставя в обхвата на контрола, осъществяван от Върховния административен съд, съобразно чл. 125, ал. 2 КРБ, съответно чл. 132, ал. 2, т. 2, изр. 1-во АПК. В този смисъл, независимо от употребения от законодателя в разпоредбата на чл. 55, ал. 4 ЗПЗП израз „съответния административен съд“, разпоредбата следва да бъде тълкувана корективно и приложена съобразно даденото от Конституционния съд задължително тълкуване на чл. 125, ал. 2 от Конституцията. При така изложеното разбиране, въпросът за местната подсъдност въобще не стои. С оглед гореизложеното, изводът на тричленния състав на ВАС е неправилен – родово компетентен да се произнесе по оспорването на Заповед № РД-09-952/05.09.2024 г. на министъра на земеделието и храните, както и на утвърдената с нея Методика за прилагане на предварителните условия в Република България във връзка с изпълнение на Стратегическия план за развитие на земеделието и селските райони в Република България в периода 2023 – 2027 г., е Върховният административен съд. По изложените съображения и на основание чл. 135, ал. 7 във вр. ал. 4 АПК Върховният административен съд, петчленен състав на ІІ колегия,