Решение № 3711 от 01.04.2026 г. на ВАС по адм. д. № 8367/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба, подадена от Кмета на Столична Община против Решение № 23606/09.07.2025 г. на Административен съд София – град, постановено по адм. дело №4943 / 2025 г., с което съдът е отхвърлил жалбата на Кмета на Столична община срещу заповед №РД-20-109/26.07.2024 г. на Областния управител на Област София и е осъдил Столична община да заплати на Областна администрация на област София сумата от 200 (двеста) лева юрисконсултско възнаграждение. В касационната жалба се твърди, че съдът неправилно приел, че Решение №340 по протокол №15 от 11.07.2024 г. не подлежи на съдебен контрол. Позовава се на характера на акта и издателя на решението, както и на правомощията, които Кметът на Общината и Областният управител имат по чл. 45 ЗМСМА, за да упражняват контрол върху актовете на Общинския съвет. Счита, че съгласно чл. 45, ал. 5 ЗМСМА Кметът на Общината може да връща за ново разглеждане или да оспорва законосъобразността на решенията на Общинския съвет по съдебен ред по реда на АПК. Твърди, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, тъй като не е мотивирал в достатъчна степен постановеното съдебно решение, поради което същото се явява и необосновано. Счита, че отделният общински съветник няма право да обжалва решенията на Кмета на Общината, освен в хипотезата на чл. 33, ал.1, т. 4 ЗМСМА. Посочва, че актът, който е обжалван от Областния управител не подлежи на самостоятелен съдебен контрол. Моли съдът да отмени решението на административния съд и да отхвърли оспорването. Ответникът – Областният управител на Област София изразява становище за неоснователност на касационната жалба и за правилност на решението на административния съд. Ответникът – Столичен общински съвет не е подал отговор на касационната жалба. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът не е допуснал в мотивите си несъответствие между фактическите изводи и приложимите материалноправни норми. Не са налице сочените касационни основания, поради което решението на административния съд, като правилно, следва да остане в сила. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. От фактическа страна съдът е приел за установено, че с Решение №340 по Протокол №15/11.07.2024 г., на основание чл. 21, ал. 1 от Закона за публичните предприятия /ЗПП/ във вр. с § 3, ал. 4 от Преходните и заключителните разпоредби /ПЗР/ и чл. 21, ал. 1, т. 23 и ал. 2 ЗМСМА, чл. 221, т. 1 във вр. с чл. 219 ал. 2 от Търговския закон /ТЗ/ и чл. 23, ал. 1, т. 1 и чл. 43, ал.1 от Наредбата за реда за учредяване и упражняване на правата на общината в публични предприятия и търговски дружества с общинско участие в капитала /НРУУПОППТДОУК/, Столичният общински съвет: 1) открива процедура за избор на членове на Съвети на директорите /СД/, респективно на Надзорни съвети /НС/ на общинските публични предприятия – търговски дружества, с едноличен собственик на капитала Столична община, както следва: „Център за градска мобилност“ ЕАД, „Столичен електротранспорт“ ЕАД, „Столичен автотранспорт“ ЕАД, „Метрополитен“ ЕАД, „Топлофикация София“ ЕАД и „Софинвест“ ЕАД /т. І/; 2) приема изисквания към кандидатите в процедурата, одобрява образци на заявления, декларации, публична покана и методика за оценка; 3) избира комисия за номиниране – обща за всяка процедура, която след приключване на дейността да внесе доклад с класиране и определяне на най-успешно представилите се кандидати; 4) приема съответни промени в съставите на органите на управление /т.ІХ/ като: а) освобождава членовете на СД и избира нови членове на СД за срок до избиране на нови членове чрез процедура по реда на Глава седма от НРУУПОППТДОУК и вписването им в Търговския регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел /ТР/, съгласно т. ІХ.1 – ІХ.5; б) освобождава членовете на НС на „Топлофикация София“ ЕАД и избира нови членове на НС за срок до избор на нови членове на НС чрез процедура по реда на Глава седма от НРУУПОППТДОУК и вписването им в ТР; в) възлага на кмета на СО писмено да уведоми освободените членове на СД и на НС за прекратяване на правомощията им и съответно да сключи договори за възлагане на управлението с новоизбраните членове съответно на СД и на НС при посочените условия. Според данните по делото това решение е прието при участието на 60 члена на СОС, от които 31 са гласували за, и 29 – против. С Писмо с рег. №СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. кметът на СО, на основание чл. 45, ал. 5, предл. първо ЗМСМА, е върнал за ново разглеждане Решение №340 по Протокол №15/11.07.2024 г. на СОС. Изтъкнал е в писмото, че не е спазен срока по чл. 69, ал. 6 от Правилника за организацията и дейността на СОС, като не са били посочени всички изисквания към кандидатите в процедурата съгласно чл. 20 от ЗПП; налице била липса на конкретна крайна дата на мандата на членовете на съветите на директорите на упоменатите в решението на СОС дружества, както и липсвала проверка на техните качества за управление на значителен публичен ресурс; липсвало произнасяне относно прекратяване на мандата на старите членове, което да налага избор на нови по смисъла на чл. 70, ал. 2 ППЗПП, тъй като при изтичане на техния мандат, както е в случая, същите продължават да изпълняват задълженията си до избор на нови членове; неправилно била назначена една конкурсна комисия, вместо отделна комисия за всяка процедура. Писмото е било оспорено от общинския съветник К. Контрера –в СОС, като е била подадена жалба до Областния управител на област София с вх. №ОА23-8984/19.07.2024 г. Оспорването пред Областния управител е било мотивирано с обстоятелството, че актът за връщане на решението на СОС е властнически акт, който следвало да има характер на заповед и да съдържа реквизити на такава. В случая такива липсвали, което правило писмото нищожно. Решението на СОС не подлежало на административен контрол по смисъла на чл. 45, ал. 5 ЗСМСМА, тъй като не попадало в кръга на изброените в тази разпоредба актове. Посочено е, че това е акт, с който се упражняват правомощия от страна на едноличния собственик на капитала по реда на ТЗ. Във връзка с подадената жалба Областният управител е издал процесната заповед №РД-20-109/26.07.2024 г., с която е отменил писмо №СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г. на кмета на СО. Посочил е, че това е правомощие на СОС съгласно чл. 21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА. Решенията му като принципал на търговски дружества са вътрешно служебни актове и не могат да бъдат връщани от кмета на СО на основание чл. 45, ал. 5 ЗМСМА. От правна страна първоинстанционният съд достига до извод, че процесното Решение №340 по Протокол №15/11.07.2024 г. на СОС представлява акт на собственика на капитала на търговски дружества по назначаването на членове на Съвет на директори, респ. на Надзорен съвет в общински публични предприятия – търговски дружества с едноличен собственик на капитала Столична община. Решението не съдържа белези на индивидуален административен акт, тъй като е прието на основание чл. 21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА, поради което има гражданскоправен характер и се регулира от ТЗ. Административният съд приема, и че с него не се създават властнически правоотношения защото е прието от Общинския съвет в качеството му на орган на посочените в него дружества - общо събрание на съдружниците, а не в качеството му на административен орган. Решението е взето в изпълнение на правомощието на съвета по чл. 21, ал. 1, т. 9 ЗМСМА, има гражданскоправен характер и се регулира от ТЗ. Съдът се обосновава и с неприложимостта на чл.45, ал.5 ЗМСМА, поради което кметът е нямал право да върне процесното решение. Съдът приема в този смисъл, че правилно Областният управител на област София е заключил, че писмо № СОА24-ВК66-6253 от 18.07.2024 г. е издадено при липса на компетентност на кмета на СО да върне за преразглеждане Решение №340 по Протокол №15/11.07.2024г. на СОС. Според административния съд актът е вътрешно служебен, защото приложението на чл. 45, ал. 5 ЗМСМА е изключено от разпоредби в специални закони. Именно поради тази причина писмо № СОА24-ВК66-6253 от 18.07.2024 г. на кмета на СО е нищожно. На това основание съдът достига до извод, че Областният управител законосъобразно със своята заповед е отменил писмото на Кмета на Столична община и е отхвърли оспорването. Решението е валидно и допустимо, но е неправилно. Основателни са касационните възражения на Кмета на Столична община, че оспореното решение е постановено в нарушение на материалния закон. В чл. 2 от Конституцията е посочено, че Република България е единна държава с местно самоуправление. Съгласно конституционно установените норми на глава седма, озаглавена „Местно самоуправление и местна администрация“ общинският съвет е орган на местно самоуправление, кметът на общината е орган на изпълнителната власт в общината, а областният управител е представител на централната изпълнителна власт, от което произтича и правото му на контрол върху законосъобразността на актовете на органите на местно самоуправление, доколкото това е предвидено в закон, т.е. компетентностите на областния управител са нормативно определени. Приложимата в случая разпоредба на чл. 45 ЗМСМА разкрива особености във връзка с контрола върху актовете на местната власт и местното самоуправление. Тази норма съдържа в себе си изключение от правилото, че съдът разглежда спорове между граждани и организации от една страна, и административни органи от друга страна. В чл. 45 ЗМСМА е регламентирано уреждането на спорове именно между различни органи – кмет на община, областен управител, общински съвет. Прегледът на тази норма показва, че в първите й две алинеи е уреден контролът върху актовете на кметовете, съответно от страна на областния управител и от страна на общинския съвет, а в ал. 3,4 и 5 е предвиден контрол върху актовете на общинските съвети. Конкретно, с чл. 45, ал. 5 ЗМСМА изрично е предвидена възможност кметът на общината да върне за ново обсъждане както незаконосъобразните, така и нецелесъобразните актове на общинския съвет. Съгласно същата правна норма кметът на общината не може да върне за ново обсъждане само по целесъобразност вътрешнослужебни актове, свързани с организацията и дейността на общинския съвет и на неговите комисии – т.е. тези актове могат да бъдат върнати за ново обсъждане единствено поради незаконосъобразност. Посоченото правомощие на кмета на общината произтича от обстоятелството, че в това си качество той ръководи цялата изпълнителна дейност на общината, вкл. по изпълнението на актовете на общинския съвет. В срока по чл. 45, ал. 6 ЗМСМА кметът има правомощие да извърши преценка на акта приет от общинския съвет и когато има възражения, той го връща мотивирано /изцяло или в отделни негови части/ на органа на местното самоуправление за ново обсъждане. Законът не определя формата, в която следва да бъдат формулирани възраженията срещу съответния акт, като изискването е те да бъдат мотивирани – да бъдат посочени конкретните съображения, които обосновават позицията на кмета защо връща даден акт на общинския съвет /аргумент от чл. 45, ал. 6 ЗМСМА/. Върнатият за ново обсъждане акт заедно с мотивите за връщането се изпращат на председателя на СОС за определяне на водеща комисия, която да разгледа мотивите за ново обсъждане на решението на СОС и да подготви мотивиран доклад /становище/ в срок не по-дълъг от 10 дни. Върнатият акт се подлага на повторно гласуване еднократно и може да бъде отменен, изменен или повторно приет от общинския съвет с мнозинство не по-малко от повече от половината от общия брой общински съветници /чл. 45, ал. 9 и ал. 10 ЗМСМА/. В случай, че при гласуването след новото обсъждане не се събере законово изискуемото мнозинство, ветото не е преодоляно. Установената в закона възможност кметът да възрази срещу акт приет от общинския съвет, като го върне за ново обсъждане, е форма на въздействие от страна на органа на изпълнителната власт в общината /чл.33, ал.1 ЗА/ върху дейността на общинския съвет, обективирана чрез неговите актове. Когато упражнява правото си на вето /връщане за ново обсъждане/, кметът предизвиква като последица за общинския съвет задължение да обсъди възраженията, включително тези относно целесъобразността на акта, и повторно да го гласува със съответното мнозинство. Целта на връщането е да се предотврати приемането и изпълнението на актове, които кметът смята за незаконосъобразни или нецелесъобразни, като ветото отлага влизането на акта, докато в установения от закона 14-дневен срок общинският съвет не го приеме повторно или промени по предвидения за това ред. Това правомощие на кмета на общината произтича именно от обстоятелството, че той е част от местната власт и орган, който е пряко избран от народа. Процесното решение на СОС е акт, който не е свързан с организацията и дейността на общинския съвет и на неговите комисии, и на това основание този акт може да бъде върнат за обсъждането му дори и по целесъобразност, арг. от чл. 45, ал. 5 ЗМСМА. Едва измененият или повторно приетият акт на общинския съвет може да бъде оспорван пред съответния административен съд по реда на АПК от всички правни субекти, а не само от кмета или областния управител. За характера на акта, подлежащ на съдебен контрол в тази хипотеза се произнесе и Върховният административен съд със свое Тълкувателно решение №3 от 25.07.2023 г. по т.д. №5 от 2022 г. на ОСС, Първа и Втора колегия в частта по т.1, макар и конкретно за оспорване на решение на общински съвет по чл. 45, ал. 11 във връзка с чл. 8 от ЗМСМА. На следващо място, съгласно чл. 18, ал. 1 и чл. 20, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет е орган на местното самоуправление, който се избира от населението на общината и определя политиката за изграждане и развитие на общината във връзка с осъществяването на дейностите по чл.17, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си, регламентирани в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА, общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения /чл. 21, ал. 2 ЗМСМА/. От анализа на съдържанието на последно цитираните разпоредби следва извод, че актовете, изрично посочени в чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, чрез които общинският съвет упражнява правомощията си, могат по преценка на кмета на общината да бъдат върнати на техния издател за ново обсъждане по реда и при условията, регламентирани в чл. 45, ал. 6 – ал. 11 ЗМСМА и при ограничението, установено в ал. 5, изр. 2ро. Що се отнася до областния управител съгласно чл. 45, ал. 1 ЗМСМА актовете на кмета на общината могат да се оспорват по административен ред пред областния управител, освен ако в закон е предвидено друго. По принцип областният управител следва да действа служебно, но може да бъде сезиран от лица с или без правен интерес. Това сезиране, както е в настоящия случай има характер на сигнал по смисъла АПК, но ако откаже да упражни правомощието си да се произнесе, както в хипотезата на чл. 45, ал. 1 ЗМСМА, така и в хипотезата на чл. 45, ал. 4 ЗМСМА този негов отказ няма да подлежи на съдебен контрол. В случая приложение следва да намери и разпоредбата на чл. 32, ал. 2 ЗА, която урежда компетентността на областния управител. Съгласно нормата, тя се свежда до отмяна на актовете на кмета, които са властнически волеизявления с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации или респективно на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове /чл. 21, ал. 1 и чл. 65 АПК/, чрез които административният орган упражнява правомощията си, установени в чл. 44, ал. 1 ЗМСМА. Според ал. 2 на чл. 44 ЗМСМА в изпълнение на своите правомощия кметът на общината издава заповеди. Връщането за ново обсъждане на акт на общинския съвет /независимо от неговата форма – правилник, наредба, инструкция, решение/ не представлява акт на кмета на общината по смисъла на чл. 32, ал. 2 от Закона за администрацията, а е процесуално действие /чл. 32 ЗА има предвид административни актове/, с което се поставя началото на изрично и изчерпателно регламентирано производство по чл. 45, ал. 6 – ал. 11 ЗМСМА, както вече бе посочено по-горе досежно съдебния контрол на актовете на общинския съвет в хипотезата на чл. 45, ал. 11 ЗМСМА. Това е установено със закон правомощие на кмета предвидено изцяло в защита на обществения интерес и то не може да бъде ограничавано под никаква форма и на никакво основание чрез оспорване и отмяна по реда на административния или на съдебния контрол. Горният извод се подкрепя и от мотивите на цитираното вече Тълкувателно решение №3/25.07.2023 г. по т.д. №5/2022 г. на Общото събрание на съдиите от Първа и Втора колегии на Върховния административен съд по т.2. Според разясненията дадени в нея, чл. 45 ЗМСМА регламентира едно своеобразно право на вето върху актовете на общинския съвет от страна на кмета на общината и на областния управител, което е пречка тези актове да влязат в сила и да породят правни последици, преди да бъдат разгледани повторно, като с това свое правно действие те (кметът или областният управител) предизвикват започване на производство, което води до ново обсъждане на тези актове с цел привеждането им в законосъобразен вид. Да се приеме обратното означава да се допусне, че областният управител може да „отмени“ и оспорването на незаконосъобразните актове пред съответния административен съд, също изрично регламентирано в чл. 45, ал. 5 ЗМСМА, т.е. с акт по чл. 32, ал. 2 ЗА да „отмени“ правото на жалба на кмета на общината срещу незаконосъобразни актове на общинския съвет. В допълнение следва да се посочи с оглед характера на процесното решение на СОС, че всички правомощия, изрично установени в чл. 21 ЗМСМА, са от изключителната компетентност на общинския съвет, включително това по т. 9 – да приема решения за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и избира представителите на общината в техните органи. Обстоятелството, че тези въпроси са в изключителната компетентност на общинския съвет не сочи на извод, че актовете с които последният се произнася при упражняването на тези правомощия са вътрешнослужебни актове по смисъла на чл. 45, ал. 5 ЗМСМА – такива, които са свързани с организацията и дейността на общинския съвет и неговите комисии. Въпросът за създаване, преобразуване и прекратяване на търговски дружества с общинско имущество и изборът на представители на общината в техните органи, не е свързан нито с организацията и дейността на общинския съвет, нито с тази на неговите комисии, а е дейност регламентирана с императивни норми на Закона за публичните предприятия, Търговския закон и др. По изтъкнатите съображения настоящият съдебен състав намира, че Областният управител на Област София няма компетентност в конкретната хипотеза да отмени акта на Кмета на СО, обективиран в писмо №СОА24-ВК66-6253/18.07.2024 г., поради което при наличие на констатирания порок по чл. 146, т. 1 АПК и с оглед на степента на порока следва да се приеме, че заповед №РД-20-109/26.07.2024 г. е нищожна. Решението на Административен съд София – град е неправилно и следва да се отмени, а спорът да се разреши по същество като се прогласи за нищожна заповедта на Областния управител на Област София. С оглед изхода на правния спор на касационния жалбоподател се следват сторените и поискани пред касационната инстанция разноски за заплатена държавна такса, както и за юрисконсултско възнаграждение, тъй като касаторът е бил представляван от юрисконсулт в касационното производство или сумата от общо 138,05 евро. Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,