Решение № 16730 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13869/2013 г.

Решение № 16730 от 13.12.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13869/2013 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Павлина Найденова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по жалба на Министерски съвет на РБългария срещу решение № 10779 от 16.07.2013 г. по адм. д. № 10620/2012 г. на Върховния административен съд, Шесто отделение, с което е отменено решение на Министерския съвет на Република България № 641 от 26.07.2012 г., обн. ДВ, бр. 58 от 31.07.2012 г. постановено на основание чл. 36, ал. 1 и 6 от КТ, за отказ да се признае Съюза за стопанска инициатива за представителна организация на работодателите на национално равнище, поради това, че не отговаря на изискванията на чл. 35, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда да има организации на работодателите в повече от една четвърт от дейностите определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, с не по- малко от 5 на сто от осигурените по трудов договор във всяка икономическа дейност или 10 членове във всяка икономическа дейност. Излагат се касационни основания за неправилност на решението, поради необоснованост на изводите на съда, че са допуснати съществени нарушения на процедурните правила по приемане на решението и за липса на мотиви при издаване на решението. Подадена е касационна жалба и от Министерството на труда и социалната политика. Счита се, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Излагат се доводи за неправилност на изводите на съда, че са допуснати съществени нарушение на процедурните правила за приемане на решението и че не е обсъдено основното спорно обстоятелство отговаря ли Съюза за стопанска инициатива на законоустановените критерии за представителност. Ответната страна Съюз за стопанска инициатива е представила писмени отговори. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите. Върховният административен съд, Петчленен състав - Втора колегия, намира жалбите за процесуално допустими, подадени в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледани по същество са неоснователни. За да отмени решението на МС, съдът е приел, че е прието при съществено нарушение на процедурните правила, като неспазването на срока по чл. 36, ал. 3 от КТ за обявяване на началото на процедурата по оценка на представителността на организациите /ДВ, бр. 9 от 31.01.2012 г./, което е следвало да се извърши до 13.12.2011 г. Прието е, че в нарушение на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК не е спряна процедурата по оценка на представителността, след като с определение от 09.02.2012 г. е допуснато до разглеждане по същество искане за обявяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 35 от КТ и последствие с решение № 7 от 19 юни 2012 г. по конституционно дело № 2 от 2012 г., (обн. ДВ. бр. 49 от 29 юни 2012 г.) са обявени за противоконституционни чл. 35, ал. 1, т. 1 и 5 от Кодекса на труда, производството по делото пред КС се е намирало във фазата на неговото решаване в периода, когато е провеждана процедурата. Приети са за основателни възраженията на ССИ за липса на мотиви за издаване на решението и за нарушение на разпоредбата на чл. 36, ал. 7 от КТ, съгласно която отказът на Министерския съвет да признае организация на работниците и служителите или на работодателите за представителна се мотивира. Посочено е, че в решението на МС бланкетно е възпроизведен текста на разпоредбата на чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ, като липсва анализ на показателите за представителност на ССИ, с конкретно посочване в цифри на отделните показатели, както и анализ въз основа на кои приложени към заявлението писмени доказателства са изведени тези показатели. Поради наличието на няколко различни възможни варианти на комбинации на показателите за представителност, предвидени в разпоредбата на чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ, не става ясно на кои точно изисквания не отговаря ССИ, което е послужило за постановяване на решението за отказ от признаване нито въз основа на кои точно представени към заявлението доказателства е установена липсата на представителност. В докладната записка на министъра на труда и социалната политика, с предложение за постановяване на решението, са изложени накратко съображения за липсата на представителност на ССИ. Липсват данни за обсъждане на критериите за представителност и доказателствата за тях от страна на органа в процедурата по приемане на решението. Не са представени доказателства относно провеждане и на процедурата по оценка на показателите за представителност от Комисията по чл. 9 от Наредбата - протоколи и други доказателства, удостоверяващи обсъждането на критериите и взетите решения от комисията. Прието е, че определените от ССИ представители за участие в комисията не са били надлежно поканени и не са присъствали на заседанията на комисията и не са участвали в процедурата по установяване на критериите за представителност. Изложените доводи срещу признаването на представителността на ССИ в докладната записка на министъра на труда и социалната политика не са годни да заместят протоколите от заседанията на комисията по чл. 9 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите. Не е установено, че представителите определени от ССИ са били поканени и им е дадена възможност да участват в заседанията на комисията след изявеното от ССИ желание за участие с писмо, в което са посочени имената на участниците и телефони за връзка с тях. Счетено е, че не е допустимо в съдебното производство се излагат доводи, че преписката не е била комплектована в пълнота с изискуемите доказателства за представителност на организацията, които административният орган е могъл и е следвало да изиска от ССИ и представляващите го лица в комисията по чл. 9 от Наредбата в един по-ранен етап в хода на административното производство. Посочено е, че не са спазени и процедурите по чл. 9 и 10 от Наредбата, не е спазена и разпоредбата на чл. 11, ал. 2, вр. чл. 11, ал. 1 от Наредбата. Решението е правилно като правен резултат. Правилно, по аргумент от чл. 36, ал. 1-3 от КТ и § 4 от ПР на ЗИД на КТ (ДВ, бр. 7 от 24.01.2012 г.) тричленният състав е приел, че председателят на Националния съвет за тристранно сътрудничество е следвало да обяви процедурата за признаване на представителност най-късно до 13.12.2011 г. и че в случая това е направено едва на 31.01.2012 г. Неправилен е изводът, че неспазването на визирания срок съставлява съществено нарушение на процедурните правила, защото освен че съответният акт на председателя на Националния съвет за тристранно сътрудничество поставя началото на процедурата за признаване на представителност и като такъв има характер на подготвителен акт, пропускането на срока не може да бъде санирано при връщане на преписката. Съюзът за стопанска инициатива на гражданите е подал заявлението на 31.05.2012 г. и е имал на разположение гарантираните с чл. 36, ал. 4 КТ четири месеца от датата на обнародване на обявлението по чл. 36, ал. 3 КТ да подготви документите към своето искане за признаване на представителност. Неправилно е прието, че разпоредбата на чл. 54, ал. 1, т. 4 от АПК в случая е приложима, тъй като съгласно чл. 22, т. 2 АПК правилата на раздел I АПК не се прилагат за индивидуалните административни актове на МС. Искането на Съюза за стопанска инициатива на гражданите, да бъде признат за представителна организация на работодателите, е подадено на 31.05.2012 г. и на това искане Министерският съвет е бил длъжен да отговори до 31.07.2012 г. и в случая МС е издал своето решение на 26.07.2012 г., с което е изпълнил изискванията да съобрази решението на Конституционния съд, постановено на 19.06.2012 г. и да издаде своето решение в двумесечен срок от постъпването на искането. Процесното РшМС № 641 е издадено на 26.07.2012 г., което означава, че Министерския съвет е изчакал да приключи конституционното дело. Отказът на Министерския съвет в случая е основан на извода, че Съюзът за стопанска инициатива на гражданите не отговаря на изискването по чл. 35, ал. 1, т. 2 КТ, а не на т. 1 и/или на т. 5, поради което посоченото решение на Конституционния съд не е относимо към този аргумент и не налага спиране на процедурата за признаване на представителност в случая. Предвид разпоредбата на чл. 22, т. 2 от АПК, е неправилен извода и за допуснати нарушения начл. 34, ал. 3, чл. 35, чл. 36, ал. 1 и чл. 45, ал. 1 и 2 АПК, намиращи се в същия раздел. Законосъобразно е прието от съда, че решението на МС за отказ не е мотивирано, каквито са изискванията на чл. 36, ал. 7 от КТ. В доклада на министъра на труда и социалната политика по чл. 11 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, е посочено, че "при 88 на брой икономически дейности по КИД изискването на чл. 35, ал. 1, т. 2 КТ означава организациите на работодателите да имат организации или членове в поне 23 от тях (а) по данни от документите, представени от Съюза за стопанска инициатива (подробно описани на стр. 2 от този доклад), организацията има членове само в 11 от икономическите дейности, с 16 браншови организации, с което не се покрива критерия по чл. 35, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда. Тези констатации са непълни и неточни и касаят само основния критерий и няма никакви мотиви относно представените доказателства към заявлението за допълнително изискваните два алтернативни критерия по чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ. Не са представени писмени доказателства, че представителите на ССИ са били поканени да присъстват и вземат участие в заседанията на комисията - писмени покани с дата, час, място и дневен ред на заседанията и доказателства за съобщаването им. Независимо от това, едно от определените за представители от ССИ лица, разпитана като свидетел е заявила, че е поканена по телефона, явила се е на заседание на комисията, но при стартиране на процедурата са направили изявление, че няма да продължат участието си в заседанията на комисията, тъй като считат, че преброяването не следва да се състои. Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредбата за определяне на реда за установяване наличието на критериите за представителност на организациите на работниците и служителите и на работодателите, министърът на труда и социалната политика назначава комисия за установяване на наличието на критериите за представителност, в работата на която имат право да вземат участие като наблюдатели представители на организациите, които участват в процедурата по установяване на критериите за представителност. Комисията е за установяване на наличието на критериите за представителност, а по преписката липсват протоколи и други доказателства, които да удостоверяват обсъждане на критериите и взетите решения от комисията. Не са представени доказателства, че комисията е заседавала, какви са били обсъжданията, решенията и предложенията й. Не са налице протоколи за взетите решения на комисията по чл. 9 от наредбата. Неизготвянето на протокол от комисията, каквото е изискването на наредбата е съществено нарушение на процедурните правила. Съгласно чл. 11, ал. 1 от наредбата, въз основа на резултатите от извършения анализ министърът на труда и социалната политика в двумесечен срок от постъпването на всички изискващи се по чл. 4 или по чл. 6 документи внася в Министерския съвет доклад с проект на решение. Чл. 11, ал. 2 от същата наредба, предвижда, че копие от доклада по ал. 1 се предоставя и на организацията, спрямо която се установява наличието на критериите за представителност. Не са представени доказателства за спазване на изискването на ал. 2. Съдът е направил констатации, че не е спазена разпоредбата на чл. 11, ал. 2, вр. чл. 11, ал. 1 от Наредбата и в настоящото производство не са представени доказателства от които да се направи друг извод. Не се установява да е спазена разпоредбата на чл. 12, ал. 2 от наредбата, която предвижда, че когато Министерският съвет приеме, че е необходимо да се представят допълнително доказателства или да се извърши проверка на някои от посочените данни, той уведомява за това заинтересуваната организация. В тези случаи срокът по ал. 1 се удължава с времето, определено за предоставяне на допълнителна информация или за извършване на проверка. Непредставянето на доклада на организацията, спрямо която се установява наличието на критериите за представителност и неуведомяването на заинтересуваната организация за това, че е необходимо да се представят допълнително доказателства или да се извърши проверка на някои от посочените данни, е съществено нарушение на предвидените процедурни правила, тъй като при недопускането им е могло да се установят фактически обстоятелства, от съществено значение за приемане на решението, което последствие са били представени от ССИ. Жалбоподателят възразява, че пред първата инстанция са представени писма и справки, издадени след приемане на решението на МС, които установяват факти към момента на издаването на съответната справка, а не към момента на издаване на решението и приетата съдебно-техническа експертиза установява съответствието на критериите за представителност не към момента на издаване на решението, а към момента на изготвяне на екпертизата -експертното заключение се позовава на справки и писма, установяващи факти след издаването на решението. Неоснователно е твърдението за допуснато съществено процесуално нарушение от съда, поради позоваване на документи, удостоверяващи факти и обстоятелства, настъпили след издаването на административния акт, тъй като съдът не е направил изводи по същество на спора. В мотивите на решението на МС /в доклада/ не е посочено кои са 16-те браншови организации на работодатели на ССИ, за които се приема, че попадат в 11 икономически дейности с код до 2- ри знак от КИД 2008 г., кои точно организации в кои точно икономически дейности попадат, липсва точно и ясно посочване на фактическите основания за издадения отказ. Съгласно чл. 36, ал. 5 от КТ Министерският съвет определя реда за установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35 при спазване на следните принципи: 1. равнопоставеност при преценка на критериите за представителност и на наличието на социален мандат; 2. прозрачност на процедурата по установяване наличието на критериите за представителност по чл. 34 и 35; 3. гарантиране истинността на първичната информация; 4. взаимен контрол при установяване наличието на критериите за представителност. В случая последните два принципа не са спазени. В жалбата пред тричленния състав ССИ е твърдял, че съгласно представените документи по преписка ССИ има над 10 члена работодатели в 47 икономически дейности и че това се установява и от писмо изх. № 92-1246-1/1.8.2012 г. на Националния осигурителен институт, Дирекция "Информационни системи и моделиране на бизнес процеси". Представителят на МС е възразил в писмената защита пред съда, че писмото на ССИ, с което е поискана информация от НОИ, е заведено в деловодството на НОИ на 25.07.2012 г. / т. е. ден преди издаване на решението на МС/. Възразявало се е, че тази справка, дори и да беше приложена към заявлението на ССИ, показва броя на фирмите, разпределени по икономически дейности, а не наличието на организации на работодателите (браншови организации, членове на ССИ) в повече от една четвърт от икономическите дейности с код до втори знак, каквото е изискването на чл. 35, ал. 1, т. 2 КТ. В писмената защита на МС пред тричленния състав е посочено, че към представения от ССИ списък на браншовите организации в СИИ са представени 12 пълномощни по чл. 35, ал. 3 КТ от браншови организации и 4 заявления за членство от браншови организации, като към тях са приложени списък на фирмите, които членуват в съответната браншова организация и от тези документи би могло да се приеме, че браншовите организации, които са упълномощили ССИ по чл. 35, ал. 1, т. 2 КТ са 16 на брой и покриват едва 11 от икономическите дейности и икономическите дейности съгласно списъка заверен от председателя на УС на ССИ, в който ССИ има членове са 11 на брой с код: 1, 35, 32, 22, 78,47,56,49,80,41,86, /а не както се твърди - 47 на брой/. Сочи се в писмената защита на МС пред тричленния състав, че в административната преписка се съдържа и справка за броя на лицата със сключени и непрекратени трудови договори към 28.05.2012 г. във фирми членове на ССИ, но заявителят в описа на документите е посочил, че представя този документ за удостоверение на критерия по чл. 35, ал. 1, т. 1 от КТ, а с решението на МС се отказва признаване на представителност поради това, че ССИ не отговаря на критерия по чл. 35, ал. 1, т. 2. Сочи се в писмената защита на МС пред тричленния състав, че Асоциацията на газоразпространителите е посочена в списъка на членовете браншови организации, който е част от административната преписка, но за нея не са приложени изискуемите от нормативните актове документи - списък и пълномощни по чл. 35, ал. 3 от КТ. / представени са последствие на вещото лице/. Счита се, че ССИ не отговаря и на другия алтернативен подкритерий предвиден в чл. 35, ал. 1, т. 2 от КТ, а именно: да има организации на работодателите в повече от една четвърт от дейностите, определени с код до втори знак от Класификацията на икономическите дейности, утвърдена от Националния статистически институт, с не по- малко от 5 на сто от осигурените по трудов договор лица във всяка икономическа дейност. Всички тези обстоятелствата, които като мотиви за отказа, се заявяват едва в писмената защита пред тричленния състав на съда, не са изложени като мотиви в отказа на МС за признаване на представителност, поради което следва, че той не е мотивиран ясно и точно с всичи относими обстоятелства. Не е посочено в доклада на министъра на труда и социалната политика по чл. 11 от наредбата, за кои от изискваните алтернативните подкритерии ССИ не са представени доказателства. Няма мотиви в доклада, с оглед представените доказателства към заявлението, относно наличието на изискванията на предвидените алтернативни подкритерии за установяване на представителност. Не е допустимо едва в писмената защита пред съда да се излагат решаващи мотиви за отказа за признаване на представителност, да се мотивира постановеният акт в хода на съдебното производство. Следвало е обстоятелствата за отказа да се изложат в протокола на комисията и мотивите в доклада на министъра на труда и социалната политика по чл. 11 от наредбата, който да се връчи на заявителя съгласно изискванията на наредбата, за да се осъществи взаимен контрол за наличието на критериите за представителност преди издаване на решението на МС. В проведената процедура по искането на Съюза за стопанска инициатива за признаването му за представителна организация на работодателите са допуснати посочените съществени нарушения на процедурата, поради което правилно тричленният състав е отменил решението и е върнал преписката за ново произнасяне. Воден от изложеното, Върховният административен съд, Петчленен състав-Втора колегия