Решение № 539 от 3.2.2026 г. на Административен съд - Велико Търново по дело № 738/2025 г.

Производството по реда на чл. 145 и сл. От АПК във вр. с чл. 45, ал.17,т. 7 от ЗЗО във вр. с чл. 46 от Условия и ред за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК (УРСИДЗЛП),издадени от НЗОК oбн., ДВ,бр. 109 от 28.12.2024 г., в сила от 1.01.2025 г. до 31.12.2025 г., изм. и доп., бр.28 от 1.04.2025 г., в сила от 1.04.2025 г., бр. 44 от 30.05.2025 г., в сила от 1.06.2025 г., отм., бр. 113 от 23.12.2025 г., в сила от 1.01.2026 г.

Образувано е по жалба на АСКЛЕПИЙ ЕООД със седалище и адрес на управление гр. В. Търново, [улица] чрез адвокатска къща Р. К. ЕООД [населено място], [улица], ет 3, ап. 9 против Заповед № РД -253С-298/18.8.2025г. на Управител на НЗОК, с която :По т.1 За нарушение на чл. 16, ал.2 във вр. с чл. 49, ал.1, т. 3 б“а“ от Индивидуален договор ИД № 041030/20.1.2025г. между НЗОК и жалбоподателя е определена санкция- финансова неустойка в размер на 3000 леваПо т.2.За нарушение на чл. 21,ал. 3 от ИД за 2025г. съгласно чл. 49, ал.1, т.14 б“а“ санкция в размер на 60 леваПо т. 3.За нарушение на чл. 21,ал. 3 от ИД за 2025г. съгласно чл. 49, ал.1, т.14 б“а“ санкция в размер на 60 лева По т. 4 За нарушение на чл. 21,ал. 3 от ИД за 2025г. съгласно чл. 49, ал.1, т.14 б“а“ санкция в размер на 60 лева

В жалбата се правят оплаквания за незаконосъобразност на оспорвания индивидуален административен акт, който е постановен при съществени процесуални нарушения, доколкото не е спазена нормата на чл. 35 от АПК същият да се издаде, след като се установи вярната фактическа обстановка по спора. На следващо място, органът е допуснал неправилно прилагане на материалния закон. Същият неправилно е приел, че е налице нарушение на чл. 16, ал.2 от сключения между страните индивидуален договор, тъй като не са налице данни да е отказано изпълнение на рецепти, отсъствието на магистър фармацевта е по- малко от един час, като съгласно чл. 190, ал.1, т.1 от КТ дисциплинарно наказание се налага над този времеви период. Счита, че е налице и хипотезата на чл. 81, ал.1 от ЗЗД, тъй като неизпълнението се дължи на обективна невъзможност. Посочва, че уговорената в индивидуалния договор неустойка е нищожна като противоречаща на чл. 26, ал.1 от ЗЗД. Освен това е налице нарушение на изискването за форма по смисъла на чл. 59, ал.2 ,т. 4 от АПК, тъй като процесната Заповед се явява немотивирана. Излагат се съображения, че актът е нищожен, тъй като не е издаден от компетентен орган. Видно от същия е, че е подписан от Подуправител на НЗОК, като в ЗЗО и по точно чл. 76, ал.2 от него не дават възможност правомощието по налагане на санкции за неизпълнение на ИД да бъдат делегирани на други лица. Единствено в чл. 19, ал. 5 от ЗЗО е уредена възможността Надзорния съвет на НЗОК да определи подуправител, който да изпълнява функциите на Управител, но само при предсрочно прекратяване мандата на последния. От съда се иска отмяна на индивидуалния административен акт.

В о.з. се представлява от адв. П., който поддържа жалбата с направените в нея оплаквания. В указания от съда срок депозира подробна писмена защита. Претендира сторените по делото разноски, за което представя списък на разноските по чл. 80 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК.

Ответник жалба Управител на НЗОК чрез процесуалния си представител служител с правно образование заема становище за неоснователност на същата. Смята че Заповедта е издадена от компетентен орган, при спазване на процесуалните изисквания за това, в предвидената от закона писмена форма с излагане на фактическите установявания и правни изводи и при правилно приложение на материалния закон. Подробни аргументи развива в депозирана по делото писмена защита. Претендира разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на разноските за правна защита и процесуално представителство.

Съдът като взе предвид становищата на страните и събраните в хода на съдебното производство доказателства, от фактическа страна намира за установено следното :

Между страните е сключен Индивидуален договор № 041030/20.1.2025г. за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК. Дружеството „Асклепий „ЕООД със седалище гр. В. Търново, ул К. Т. № 3 и има надлежно регистриран в НЗОК обект аптека АСКЛЕПИЙ БУЗЛУДЖА рег. № 040113 , находяща се в гр. В. Търново, [улица] , която се представлява от магистър фармацевт Я. И. У.- ръководител на аптеката. Към този ИД е сключено допълнително споразумение № 2/10.6.2025г. .

По делото е представено и Разрешение № 2329/27.11.2009г. за търговия на дребно с лекарствени продукти от МЗ за посочения обект.

Със Заповед № РД-25-345/20.6.2025г. на Управител на НЗОК, издадена на основание чл. 72, ал. 9 от ЗЗО и чл. 8, ал.1 и ал. 2 от Инструкция № РД -16-32/10.6.2025г. за осъществяване на контрол по чл. 72 , ал.10 от ЗЗО по изпълнение на договорите за отпускане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т.1 от ЗЛПХМ, е наредено извършване на проверка, при обхват пълна, със задача изпълнение на сключения индивидуален договор, определени са длъжностните лица – служители на НЗОК, които да извършат същата и срокът за това. Заповедта е връчена на помощник фармацевт В. без посочена дата и час на връчване.

По делото са приложени длъжностните характеристика на лицата, извършили проверката, от която е видно, че същите имат такива правомощия.

За резултатите на проверката е изготвен Констативен протокол с № РД-25-345/24.06.2025г., в който са отразени направените от служителите на НЗОК констатации:

1. Работното време на аптеката е от 7,30 часа до 20,00 часа, като към момента на проверката 19,30 часа на работното си място не е била магистър фармацевт В. Й.. Проверяващите са приели, че отсъствието е от 19,00 часа, магистър фармацевтът се е явил в 19,40 в аптеката, поради което е прието, че е налице нарушение на чл. 16, ал.2 от сключения индивидуален договор.

2. На ЗОЛ от 27.2.2025г. по електронни предписания №№ 250581047DE1 25058B048191, 25058104883В, са отпуснати лекарствени продукти с НЗОК кодове AF610,CG832, AF522, AF556 по МКБ Е11.4. Аптеката не е следвало да изпълнява напълно електронно предписание 25058104883В поради нарушение на чл. 48, ал.1, т. 3 от Наредба № 4/4.03.2009г. на НЗОК и на чл. 21,ал.3 от индивидуалния договор, като сумата на лекарствен продукт с код AF556 подлежи на възстановяване.

3. На ЗОЛ от 28.1.2025г. по електронни предписания №№ 2502890391С1 250285039511, 25028В039909 са отпуснати лекарствени продукти с НЗОК кодове № AF522, AF556, AF610 и CG832 по МКБ Е11.45 581047DE1 25058B048191, 25058104883В, AF610,CG832, AF522, AF556.Аптеката не е следвало да изпълнява напълно електронно предписание 25028В039909 поради нарушение на чл. 48, ал.1, т. 3 от Наредба № 4/4.03.2009г. на НЗОК и на чл. 21,ал.3 от индивидуалния договор, като сумата на лекарствен продукт с код CG832 подлежи на възстановяване.

4. На ЗОЛ от 6.3.2025г. по електронни предписания №№25065203517Е и 25065A035BC4 са отпуснати лекарствени продукти с НЗОК кодове CF563 CF823, CG142 и CG337 за МКБ 111.0.Аптеката не е следвало да изпълнява напълно електронно предписание 25065A035BC4 поради нарушение на чл. 48, ал.1, т. 3 от Наредба № 4/4.03.2009г. на НЗОК и на чл. 21,ал.3 от индивидуалния договор, като сумата на лекарствен продукт с код CG337 подлежи на възстановяване.

В същия Протокол съответните нарушения са квалифицирани и се предлага да се наложат санкции „Финансова неустойка“ общо в размер на 3180 лева, и да се върнат получени без правно основание суми в размер на 57,53 лева. На 24.6.2025г. екземпляр от този Протокол е връчен на магистър фармацевт В. Й..

Срещу него е подадено писмено възражение до Арбитражната комисия. Такава е била назначена със Заповед на Директор на РЗОК В. Търново № РД-18-41/15.07.2025г. , в която е определен състав от 3 души маг. Фармацевти, трима представители на РЗОК, от които двама контрольори и ст. Юрисконсулт. Препис от таза Заповед не е връчен на жалбоподателя. Арбитражната комисия е взела Решение № 1/ 18.7.2025г. в което е приела, с 6:0 гласа, че магистър фармацевтът е напуснал аптеката преди края на работното време за период от 20-30 минути, поради което в този период не е можело да се отпускат ЛП,МИ и ДХСМЦ , заплащани напълно или частично от НЗОК. По отношение на останалите три нарушения АК не е взела становище. Протоколът е подписан с електронен подпис от всички членове на АК и връчен на 21.08.2025г. на маг. Ф.. В. Й..

След получаване на Арбитражното Решение е била издадена и процесната Заповед от Подуправител на НЗОК, в която е посочено, че е издадена Заповед № РД -09730/ нечетлива дата, която не е представена по делото, както и не са представени доказателства за отсъствието на Управител на НЗОК, въпреки двукратното изискване от страна на съда на цялата преписка по оспорвания акт. Същият е връчен на 21.8.2025г, а жалбата против нея е подадена на 2.09.2025г. чрез НЗОК [населено място].

В хода на съдебното дирене са приети като доказателства съдържащите се в преписката Заповед за възлагане на проверка от Управител на НЗОК : Констативен протокол с № РД-25-345/24.06.2025г., ,длъжностна характеристика на длъжностните лица, извършили проверката, обяснение на помощник фармацевт Ц. В., обяснение от магистър фармацевт В. Й., работен график на аптеката, справка за отчетените лекарствени продукти по рецепти по РЗОК/НЗОК , възражение на жалбоподателя до АК, Протокол № 1/18.07.2025г. на АК, процесната Заповед, и допълнително представените такива с вх. № 316/16.1.2026г. : сключения индивидуален договор с допълнително споразумение, Заповед на Директор РЗОК за сформиране на АК три броя ел. файлове досежно констатации т.2-4. По делото е разпитана като свидетел В. Й., чиито показания съдът цени като обективни.

Във връзка с очертаването предмета на делото настоящата инстанция взе предвид и разпоредбата на чл. 168, ал.1 от АПК, съгласно която съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК.

При така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи:

Преди да се разгледа самата жалба следва да се очертае приложимата правна уредба, като няма спор, че със ЗЗО се уреждат обществени отношения свързани със здравното осигуряване. Приложимата редакция към спора е тази в ДВ, бр.82/ 29.09.2023г.Съгласно чл. 6, ал.1 от ЗЗО НЗОК е юридическо лице със седалище София и с предмет на дейност - осъществяване на задължителното здравно осигуряване. НЗОК се състои от ЦУ, РЗОК и поделения ал.2, при което органите на управление са посочени в ал. 3 и това са Надзорен съвет и Управител, избиран с Решение на НС и Подуправител. В чл. 19, ал. 7, т.1 и т.2 от ЗЗО е предвидено, че Управителят има следните правомощия: 1.представлява НЗОК 2. организира и ръководи оперативно дейността на НЗОК в съответствие със закона, правилника за устройството и дейността на НЗОК и решенията на надзорния съвет Съответно с ПУД на НЗОК приет с Решение № РД-НС-04-9 от 07.02.2019г. от НС на НЗОК, Обн., ДВ, бр.19/05.03.2019г., в сила от 05.03.2019г., и в разпоредбата на чл.17, ал.1 се предвижда Управител на НЗОК да упражнява правомощията си в съответствие със ЗЗО и действащото законодателство. Неправилно жалбоподателят твърди делегация на права, каквато ЗЗО не допуска, а се касае за заместване на титуляра, при което доказателства за обективните причини довели до отсъствието му, така и издадената Заповед за заместване не са представени.

Съгласно чл. 72, ал.2 от ЗЗО, контролът по изпълнение на договорите с НЗОК за оказване на медицинска и/или дентална помощ се осъществява чрез проверки, извършени от длъжностни лица - служители на НЗОК, определени със Заповед на управителя на НЗОК или от оправомощено от него длъжностно лице, и от длъжностни лица от РЗОК - контрольори. Управителят на НЗОК или оправомощено от него длъжностно лице може със Заповед да разпореди извършване на проверка от контрольори от РЗОК с участието на служители на НЗОК. Служителите на НЗОК по ал.2 могат да извършват проверки на територията на цялата страна по заповед на Управителя на НЗОК или на оправомощено от него длъжностно лице. Служителите на РЗОК - контрольори, могат да извършват проверки на територията на съответната РЗОК по заповед на нейния директор или на оправомощено от него длъжностно лице, както и проверки на територията на съответната РЗОК или на територията на друга РЗОК по заповед на управителя на НЗОК или на оправомощено от него длъжностно лице. За издаване на заповедта на Управителя на НЗОК за извършване на проверка на територията на друга РЗОК контрольорите се определят по предложение на Директора на РЗОК, на която са служители (ал.3). Служителите на НЗОК по ал.2 и контрольорите осъществяват внезапен контрол по изпълнение на договорите с изпълнителите на медицинска и/или дентална помощ, контрол преди заплащане на оказаната медицинска и/или дентална помощ и последващ контрол (ал.5).

Съответно за аптеките редът е друг и съгласно чл. 72, ал. 9 от ЗЗО, контролът по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК за домашно лечение на територията на страната както и на високоспециализирани апарати/уреди за индивидуална употреба, се осъществява от лицата по ал.2 по ред, предвиден в акта по чл.45, ал.17, уреждащ условията и реда за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл.262, ал. 6, т.1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина. Условията и редът за осъществяване на контрола по ал.2, 3, 4, 5, 6, 7 8 и 9 се определят с Инструкция, издадена от управителя на НЗОК (ал.10).

Условията, редът, механизмът и критериите за заплащане на съответните лекарствени продукти, медицински изделия, диетични храни за специални медицински цели и високоспециализирани апарати/уреди за индивидуална употреба по ал.1, т.11, 12, 15 и 20 се определят с Наредба, издадена от министъра на здравеопазването по предложение на Надзорния съвет на НЗОК, въз основа на законовата делегация в чл. 45, ал.9 от ЗЗО. Съответно е приета Наредба № 10 от 2009г. за условията, реда, механизма и критериите за заплащане от НЗОК на лекарствени продукти, медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели и на помощни средства, приспособления, съоръжения и медицински изделия за хората с увреждания, договаряне на отстъпки и възстановяване на превишените средства при прилагане на механизъм, гарантиращ предвидимост и устойчивост на бюджета на НЗОК, Обн., ДВ, бр.24/31.03.2009г. Съгласно чл.7, ал.1 от Наредба № 10, за отпускане на продуктите по чл.1, т.1 НЗОК сключва договори с лица, получили разрешение по чл.229, ал.2 ЗЛПХМ за търговия на дребно с лекарствени продукти. В тази норма е предвидено, че договорите по ал.1 се сключват чрез директора на РЗОК, на чиято територия е аптеката, при условия и по ред, установени в съответствие с чл. 45, ал.17 от ЗЗО. Условията и редът за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл.262, ал.6, т.1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина на медицински изделия и на диетични храни за специални медицински цели между директора на РЗОК и притежателите на разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти се съгласуват от 9 представители на НЗОК и 9 представители на БФС, определени съответно от надзорния съвет на НЗОК и управителния съвет на БФС, в съответствие с Наредбата по ал.9. Условията и редът за сключване на индивидуалните договори съдържат: …; документация и отчетност (т.5); задълженията на страните по информационното осигуряване и обмена на информация (т.6); видовете санкции при нарушаване на договорите, както и реда за налагането им (т.7). Съответно за 2025г. действат Условия и ред за сключване на индивидуални договори за заплащане на лекарствени продукти по чл.262, ал.6, т.1 ЗЛПХМ на МИ и на ДХСМЦ, заплащани напълно или частично от НЗОК, Обн. - ДВ, бр.109 от 28.12.2024г., срок на действие от 01.01.2025г. до 31.03.2025г.; изм. и доп., бр. 28 от 01.04.2025г., в сила от 01.04.2025г., срок на действие удължен до 31.12.2025г.; изм. и доп., бр.44 от 30.05.2025г., в сила от 01.06.2025г. за краткост наричани (УРСИДЗЛП). Съгласно чл.45, ал.1 от Условията, в случай че арбитражната комисия потвърди констатациите на лицата по чл.41, както и при липса на възражение, директорът на РЗОК в 14-дневен срок след произнасяне на арбитражната комисия или съответно след изтичане на срока по чл. 44 издава заповед, с която налага санкциите.

Разпоредбата на чл.8, ал.5, т.1 и т.2 от Инструкция № РД-16-10/01.03.2022г. предвижда управителят на НЗОК да издава заповед за налагане на санкциите, предвидени в договора между РЗОК и аптеката, в случай че: арбитражната комисия потвърди констатациите на длъжностните лица – служители на НЗОК (т.1); арбитражната комисия не се произнесе с решение в двуседмичен срок от постъпване на преписката или е налице равен брой гласове „за“ и „против“, поради което няма прието решение (т.2).

Сключеният между страните индивидуален договор е по своя характер административен договор, който се сключва между НЗОК като юридическо лице на публичното право и правен субект - носител на публична власт, и лице, получило разрешение за търговия на дребно с лекарствени продукти. Страните по този договор са постигнали съгласие, че при констатирани нарушения по изпълнение на договора, Директорът на РЗОК ще налага договорените по него санкции, в т. ч. и финансови. Неустойки и това е предвидено в чл. 49, ал.1 от ИД при наличие на нарушение по т.1-20 и като компетентен е посочен Директор РЗОК. Следва да се подчертае, че нарушенията на договора за отпускане и заплащане на лекарствени продукти не са административни нарушения. Основание за прилагане на санкция е съответната клауза на договора, приложима при извършено нарушение или нарушения. В договора подробно са регламентирани и условията и реда за контрол по изпълнение на договора. В този смисъл Решение № 487 от 14.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 11161/2020 г., V

Съгласно чл.20, ал.1 от ЗЗО, Директорът на РЗОК: представлява НЗОК на териториално равнище (т.1); организира и ръководи дейността на РЗОК в съответствие със закона, правилника за устройството и дейността на НЗОК, решенията на надзорния съвет и актовете на управителя на НЗОК (т.2); сключва, изменя и прекратява договорите с изпълнителите на медицинска помощ на територията, обслужвана от РЗОК, съгласно закона, НРД и правилника за устройството и дейността на НЗОК (т.4). сключва, изменя и прекратява договорите за лекарствените продукти по чл.262, ал.6, т.1 от ЗЛПХМ от позитивния лекарствен списък, предназначени за лечение на заболявания, които се заплащат по реда на ЗЗО, за медицински изделия и за диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение на територията на страната с притежателите на разрешения за търговия на дребно с лекарствени продукти в аптека в съответствие с условията и реда по чл.45, ал.17 (т.5).

С оглед на така изложеното жалбата е подадена в срока по чл. 149, ал.1 от АПК от лице, което е адресат на административния акт и има правен интерес от оспорването по смисъла на чл. 147, ал.1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Изрично с разпоредбата на чл. 19 ж от АПК, с която се преодолява ТП № 5/21.6.2007г. по т.д. 3/2007г. на ВАС е предвидено, че споровете относно изпълнение на административните договори се разглеждат по реда на АПК по правилата, визирани в дял Трети т.е. както се оспорват индивидуалните административни актове.

Оспореният административен акт е издаден от Подуправител на НЗОК в качеството му на заместващ Управител на НЗОК, без по делото да са представени доказателства за отсъствието на титуляра, както и за наличието на нарочна Заповед на заместване, въпреки, че съдът двукратно е изискал цялата преписка по оспорвания акт. До изменението на разпоредбата на чл. 76, ал.2 от ЗЗО с ДВ, бр.87/15.12.2015г., в сила от 01.01.2016г., същата е предвиждала санкциите да се налагат със Заповед на Директора на РЗОК. След изменението на разпоредбата е предвидена възможност управителят на НЗОК също да издава заповеди за налагане на санкции, но това не означава, че се въвежда паралелна компетентност – за един и същ вид нарушения, както управителят на НЗОК, така и директорът на РЗОК да имат правомощия да налагат санкции. Изменението на ЗЗО е извършено със Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2016г. и видно от т.10 от мотивите на законопроекта (502-01-88, постъпил на 30.10.2025г.), публично достъпен на сайта на Народното събрание - https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/15592, предложенията за промени в глава втора, раздел Х „Контрол, експертиза и спорове“ целят по-ефективно и целесъобразно използване на ресурсите на централното управление и РЗОК при осъществяване на контрол: - предвижда се длъжностни лица от централното управление на НЗОК да могат да извършват проверки, да съставят констативни протоколи за извършено нарушение, както и да се налагат санкции със заповед на управителя на НЗОК въз основа на техните протоколи; - …; - разширяват се правомощията на контролните органи на НЗОК с цел да бъде повишена ефективността и резултатността на контрола върху изпълнението на договорите между НЗОК и изпълнителите на медицинска и дентална помощ; по този начин НЗОК, в качеството си на национален здравноосигурителен фонд ще осъществява по-ефективно дейността си по управление и разходване на средствата от задължителни здравноосигурителни вноски за заплащане на здравните дейности, гарантирани от бюджета й.В този контекст и предвид изричната уредба в чл. 72, ал.2 от ЗЗО и чл. 76, ал.1 от ЗЗО следва, че Управителят на НЗОК има правомощия да налага санкции само при неизпълнение на договори между НЗОК и изпълнителите на медицинска или на дентална помощ. Доколкото съгласно чл. 72, ал. 9 от ЗЗО, вр. чл.45, ал.1 от УРСИДЗЛП контролът по изпълнение на ИД е възложен на Директора на РЗОК – който сключва и индивидуалните договори, съответно в чл.49, ал.1 от ИД изрично е предвидено, че за нарушенията по т.1-20 от договора, санкциите се налагат от Директора на РЗОК, то процесната заповед се явява издадена от некомпетентен орган. Горепосочената нормативна рамка, съгласно която се касае за договорна отговорност, визирана в ИД не допуска с нормативен акт от вида на Инструкция № РД-16-10/01.03.2022г. т.8, – на която се е позовал управителят на НЗОК при издаване на процесната заповед, да се променя компетентността на органа. Директор РЗОК на основание чл. 41 ,ал.1 от Условията, посочени по- горе упражнява контрол по изпълнението на индивидуалния договор и съответно издава Заповед за определяне на длъжностни лица, служители на НЗОК, които да извършат съответната проверка. Съгласно чл. 45, ал.1 от Условията Заповедта за налагане на санкции следва да се издаде от Директор на РЗОК, като не е предвидено, това да става от Управител на НЗОК, поради което процесната Заповед е издадена от некомпетентен орган. Следователно е налице основание за отмяна на акта по чл. 146, т.1 от АПК.

Споделя се становището на жалбоподателя, че процесният акт не отговаря на изискванията на чл. 59, ал.2, т. 4 от АПК , тъй като в него не се съдържат фактически установявания и правни изводи. Заповедта е в предвидената от закона писмена форма. Вместо да обсъди възраженията на жалбоподателя обаче и да изложи мотиви защо не приема тези възражения, административният орган се е задоволил да преповтори констатациите, обективирани в Констативния протокол и да приеме, че от събраните писмени доказателства се установяват безспорно твърдените нарушения, без да изложи конкретни съображения. Действително, мотивите на административния акт могат да се съдържат било в самия акт, било отделно и в друг акт, съставен в процедурата по издаването на крайния акт, и на който административният орган изрично се позовава. Процесният случай обаче не е такъв, доколкото мотивите, съдържащи се в протокола от проверката, са оспорени от жалбоподателя. Поради това тези констатации не могат да представляват пълни и ясни мотиви, а следва да бъдат обосновани, като се опровергае оспорването им. В гореизложения смисъл е и постоянната практика на Върховния административен съд, изложена в Решение от 12.5.2021 г. по адм. дело № 3183/2021 на ВАС; Решение № 9954 от 21.07.2020 г. на ВАС по адм. дело № 4567/2020 г., шесто отделение, Решение № 15034 от 6.11.2019 г. на ВАС по адм. дело № 5697/2019 г., шесто отделение, Решение № 10015 от 01.07.2019 г. по адм. дело № 10212 от 2018 г. на ВАС, шесто отделение, Решение № 8241 от 03.06.2019 г. по адм. дело № 5453 от 2018 г. на ВАС, шесто отделение и др. Допълнително следва да се посочи , че за нарушенията т.2-4 от Заповедта въобще не става ясно какво е нарушението, тъй като органът се е позовал само на бланкетни правни норми, а именно, че следва да се спазват съответните нормативни актове. Не са посочени конкретно нарушените норми от тях, не е описано поради каква причина не се дължи изпълнение на лекарското предписание. Всичко гореизложено може да се квалифицира като съществено нарушение, което е ограничило правото на защита на наказаното лице. Така издадената заповед не дава възможност на санкционираното лице да разбере в какво точно се изразява допуснатото нарушение, като по този начин недопустимо ограничава правото му на защита, което винаги представлява съществено нарушение на административно-производствените правила. Предвид изложените съображения, съдът намира оспорената заповед, в тази й част, за постановена при съществено нарушаване на процесуалните правила, което нарушение обосновава нейната незаконосъобразност на собствено основание, без да е необходимо разглеждането на спора по същество.

Процедурата за издаване на заповед за налагане на санкции, съгласно изискването на чл. 72, ал. 9 от ЗЗО, е уредена основно в акта по чл. 45, ал. 17, УРСИДЗЛП, утвърдени от НЗОК (чл. 41 – чл. 54 ). Процедурни правила се съдържат и в Инструкциите, издадени на основание чл. 72, ал.10 от ЗЗО, като приложима е Инструкция № РД-16-10 от 1.03.2022 г. за осъществяване на контрол по чл. 72, ал.10 от ЗЗО по изпълнението на договорите за отпускане на лекарствени продукти по чл. 262, ал. 6, т.1 от ЗЛПХМ, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК (наричана за краткост Инструкция № РД-16-10 от 1.03.2022 г.) и Инструкция № РД-16-46 от 3.07.2023 г. за условията и реда за осъществяване на контрол по чл. 72, ал.2-8 от ЗЗО, наричана за краткост Инструкция № РД-16-46 от 3.07.2023 г.

В случая не е спазено предвиденото условие производството да започне със Заповед на компетентния орган, доколкото както се посочи по- горе Заповедта е издадена от Управител на НЗОК, а не от Директор РЗОК. Съответно това води до порочност на съставеният Констативен протокол, като го прави невалиден. Според чл. 45, ал. 1 от УРСИЗЛП, в случаите, когато изпълнителят оспори констатациите на лицата по чл. 42, извършили проверката, Директорът на РЗОК в 7-дневен срок от получаване на писменото възражение изпраща спора за решаване от арбитражна комисия. В този смисъл е и разпоредбата на чл. 39, ал. 2 от ИД, цитирана като основание за издаване на оспорената заповед. Именно тези разпоредби дават допълнително основание на настоящия състав да приеме, че се касае за акт издаден от некомпетентен орган, при грубо нарушение на процесуалните изисквания. Съгласно разпоредбата на чл. 75, ал. 5 от ЗЗО създаването на арбитражна комисия за всеки конкретен случай се организира от Директора на съответната РЗОК и тя осъществява своята дейност при условията и по реда, определени в НРД, както и при УРСИДЗЛП. Макар видно от приложената по делото Заповед, съставът на АК да е определен от Директор от РЗОК съобразно условията, визирани в чл. 48, ал. 1 от УРСИДЗЛП, доколкото производството е започнало със Заповед на некомпетентен орган, то настоящата инстанция намира, че това нарушение на формата и процесуалните правила е толкова съществено, че също обосновава нищожност на оспорвания акт.

Въпреки гореизложеното, съдът намира, че следва да изложи мотиви досежно материалната законосъобразност на акта. По отношение приложението на материалния закон съдът намира следното:

Съгласно чл.55 от УРСИДЗЛП нарушенията по сключените договор, видовете санкции и техният размер се определят в глава осма от сключените договори. Правилно и законосъобразно в Заповедта като адресат е посочено ЮЛ, собственик на регистрираната аптека, а не последната, доколкото ИД е сключен с ЮЛ.

В случая, административният орган е наложил санкция „финансова неустойка“, в оспорените точки от заповедта, на следните правни основания:

-по т.1 отговорността на жалбоподателя е ангажирана за нарушение на чл. 16, ал.2 от ИД от 2025г. и на основание чл. 49, ал.1, т. 3б“а“ от същия . Съгласно чл. 16, ал.2 от ИД аптеката е длъжна да отпуска ЛП, МИ, ДХЦМЦ, пълно или частично финансирани от НЗОК през цялото работно време. Според чл. 49, ал. 1, т. 3, б. „а“ от ИД, при нарушение на чл. 16, ал.2 се налага финансова неустойка в размер на 3000 лева. Съдът намира, че от така направената конкретизация следва, че изпълнителното деяния по чл. 49, ал. 1, т. 3, б. „а“ от ИД се извършва чрез действие, т.е. чрез отпускане на ЛП, МИ и ДХЦМЦ, вместо неотпускане. В настоящия случай обаче според ответника е налице бездействие, изразяващо се в неотпускане на лекарствен продукт, заплащан от НЗОК. Само по себе си отсъствието за около половин час по уважителни причини на магистър фармацевт, който е бил на разположение по телефона и се е явил по време на проверката, както е приела и АК не води автоматично до неизпълнение на това задължение на аптеката по ИД. На първо място липсват доказателства, отсъствието да е станало пречка да се изпълни конкретно лекарско предписание от магистър фармацевт. На следващо място, дори да се приеме, че има неизпълнение на това задължение, същото не е пълно, а частично, касае се за незначителен период от работното време на аптеката, при което магистър фармацевтът е бил на разположение. Освен това конкретизацията касае всички ЛП, МИ и ДХЦМЦ, предлагани в аптеката, а не само тези, които се заплащат от НЗОК, т.е разширява се предметния обхват на задължението по чл. 16, ал. 2 от ИД. Няма пречка намиращата се по време на проверката в аптеката помощник фармацевт да отпуска ЛП, МИ и ДХЦМЦ, които не се заплащат от НЗОК.

По т.2,т.3 и т. 4 за нарушение по чл. 21, ал.3 от ИД и съгласно чл.49,ал.1,т.14б“а“ от ИД санкция „Финансова неустойка“ в размер на 60 лева. Текстът на горепосочената разпоредба от ИД е, че изпълнителят отпуска предписаните ЛП,МИ и ДХСМЦ при условия и ред, посочени в списъците на НЗОК и указанията за тяхното прилагане.За този вид нарушение е предвидена чл.49,ал.1,т.14б“а“ от ИД санкция „Финансова неустойка“ в размер на 60 лева. Както се посочи по- горе, касае се за бланкетни норми, чието съдържание следва да се допълни от АО, което в настоящия казус не е сторено и съответно това препятства съдебния контрол за материална законосъобразност.

Независимо че производството се развива по АПК, налагането на финансова неустойка представлява по своята същност санкционна дейност, която следва да се извършва с максимална прецизност при индивидуализацията на конкретното нарушение и налагането на съответното наказание. Съдът намира, че в случая пропуските на административния орган са съществени и водят до материална незаконосъобразност на обжалваната заповед до степен на нищожност.

Заповедта не съответства и на целта на закона. Правилността по принцип на тезата за превеса на обществения над частния интерес, не изключва по хипотеза противопоставимостта на втория. В противен случай преценката за съразмерност би била безпредметна. Границата, до която се простира предимството на обществения интерес, е най-необходимото за целта на акта. До този предел е допустимо и засягането на правата и законните интереси на адресатите на административния акт – чл. 6, ал. 2 АПК. В случая отсъствието на магистър фармацевта от аптеката е с пренебрежима продължителност, същото не е довело до получаване на суми без правно основание или до други нарушение на ИД. Още в хода на проверката магистър фармацевтът се е появил, при което не е бил налице и конкретен пациент в аптеката, комуто да е отказано изпълнение на лекарско предписание. Поради това наложеното наказание не пропорционално на тежестта на твърдяното нарушение. Намесата, чрез обжалваната заповед, не би постигнала справедлив баланс между интереса на дружеството и общия интерес да се осигури отпускането на лекарствени продукти, заплащани със средства от бюджета на НЗОК.

При този изход на делото в полза на жалбоподателя следва да се присъдят сторените от него разноски, на основание чл. 143, ал.1 от АПК, за които е представен списък на разноските стр. 68 от делото д.т. в размер на 50 лева и възнаграждение за адвокат в размер на 1200 лева, за което са представени доказателства за неговото заплащане. Съгласно Тълкувателно решение 6/2012 от 6.11.2013г. по т.д. 6/2012г., на ОСГК на ВКС, вписването на направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно доказателство за платеното възнаграждение, тъй като има характера на разписка.

От страна на ответник жалба е направено възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение –чл. 78, ал. 5 от ГПК във вр. С чл. 144 от АПК, което съдът намира за основателно при следните съображения:

В Решение №9273 от 27.07.2016г. на ВАС по а. д. №3002/2015 г., III о. на ВАС се приема, че “минималните размери на адвокатските възнаграждения биха били справедливи и обосновани, ако цената на адвокатския труд представлява кумулативно изражение на два критерия – обема и сложността на извършената дейност и величината на защитавания интерес“. Правото на самоуправляващата се адвокатска общност да определи сама цената на своя труд, при което нивата на минималните възнаграждения получават нормативна сила, следва да се балансира с обществения интерес, така че, от една страна, високо отговорният труд на адвоката да не бъде подценен и поставен в зависимост от пазарни механизми, а от друга, неоправдано високата му стойност да не препятства достъпа на гражданите и юридическите лица до квалифицирана правна помощ или да бъде средство за икономически натиск при воденето на делата на едната над другата страна, което влияе негативно върху законността.

Съгласно Решение от 23.11.2017 г. по съединени дела С – 427/2016 и С- 428/2016 Съдът на ЕС приема, че чл. 101, параграф 1 ДФЕС, във връзка с чл. 4, параграф 3 от ДЕС трябва да се тълкува в смисъл, че национална правна уредба на България, съгласно която, от една страна, адвокатът и неговият клиент не могат – под страх от дисциплинарно производство срещу адвоката – да договорят възнаграждение в по-нисък от минималния размер, определен с Наредба, приета от професионална организация на адвокатите като Висшия адвокатски съвет, и от друга страна, съдът няма право да присъди разноски за възнаграждение в по-нисък от минималния размер, ограничава конкуренция в рамките на вътрешния пазар по смисъла на чл. 101, параграф 1 ДФЕС.

Следователно след постановяване на въпросното решение на СЕС и като се има предвид предимството на първичното общностно право – чл.101, пар.1 от ДФЕС пред националното законодателство разпоредбата на чл.78, ал.5 от ГПК в частта, предвиждаща минимален размер, под който намаляване на прекомерното адвокатско възнаграждение не може да бъде извършено не следва да се прилага по начин, който е бил до този момент. Т.е., следва по всяко дело, по което има направено възражение по чл.78, ал.5 от ГПК, националният съд задължително наред с величината на защитавания интерес, трябва да извършва преценка на правната и фактическа сложност на делото, на реално извършените дейности от пълномощника, като Съдът не следва да се ограничава от определените в Наредба № 1 от 9.07.2004 г. минимални размери на конкретните видове правна дейност. Съдът следва да съблюдава и легитимната цел на националния норматив, която е да се гарантира, че присъденото възнаграждение за труда на адвоката няма да бъде подценен и поставен в зависимост единствено от пазарни механизми, което да води до някакъв отрицателен резултат, като влошаване качеството на предоставяните правни услуги и/или ограничаване достъпа до квалифицирана правна помощ.

Именно при съобразяване на това тълкуване и като се отчита фактическата и правна сложност на делото, съответно адвокатската дейност: изготвяне на жалба и писмено становище, както и явяване в две съдебни заседания, то справедливият размер е този , посочен в чл. 8, ал. 3 от горепосочената Наредба № 1/ 9.7.2004г. на ВАС от 1000 лева. Или общо разноските, превалутирани съгласно чл. 13 от ЗВЕРБ са 536, 85- петстотин тридесет и шест евро и осемдесет и пет евроцента.

Водим от горното и на основание чл. 172, ал.2 от АПК осми състав на Административен съд Велико Търново